Joan Ridao ha publicat una dotzena de llibres. Només en tres anys (de 2005 a 2007) en va publicar cinc, entre els quals el “Curs de dret públic de Catalunya” (590 pàg.) o “Les coalicions polítiques a Catalunya” (420 pàg.). En aquest període, a més, Ridao formava part de la direcció d’ERC, era el portaveu del seu grup parlamentari, va presentar la tesi doctoral, feia classes a la universitat…
L’altre dia consultava el seu “Curs de dret públic”, i de sobte vaig topar amb un text que em semblava haver acabat de llegir en un altre dels llibres que tenia sobre la taula. Ho vaig comprovar i, efectivament, l’obra de Ridao, publicada el 2007, havia afusellat un bon tros de l'”Informe sobre la reforma de l’Estatut”, de l’Institut d’Estudis Autonòmics, publicat el 2003. Després he constatat que altres parts del llibre de Ridao són còpies de fonts diverses. Per si algú s’hi vol entretenir, en deixo una mostra a “vull llegir la resta de l’article“.
A Alemanya, Karl-Theodor zu Guttenberg, ministre de Defensa i successor in pectore de la cancellera Merkel, va dimitir fa uns mesos per haver plagiat la tesi doctoral. Els alemanys, ja se sap, s’ho prenen tot a la valenta.
|
“Informe sobre la reforma de l’Estatut” Institut d’Estudis Autonòmics. Barcelona, 2003
Pàg. 22. Tot i que aquest problema no és exclusiu del nostre sistema i es produeix en menor o major mesura en tots els estats d’estructura composta, en el nostre cas s’ha agreujat per diversos factors complementaris. En primer lloc, perquè en el seu moment no es va poder aprofitar el mateix Estatut per definir de forma més precisa l’abast de les matèries competencials; en segon lloc, perquè el legislador estatal no ha fet normalment cap esforç en aquest sentit sinó més aviat al contrari, intentant expandir al màxim els seus títols competencials (…). Aquesta excessiva fragmentació i la incapacitat mostrada per corregir-la, ha desnaturalitzat moltes competències formalment qualificades com a exclusives a l’Estatut. Així, a tall d’exemple, podríem citar el cas de l’urbanisme i del règim local, en els quals s’ha produït una forta penetració de polítiques estatals emparades en lectures àmplies i no sempre justificades d’altres títols competencials menys específics o col·laterals de l’article 149.1 CE. Aquest problema s’ha vist agreujat encara més per la configuració final com a veritables títols d’intervenció transversal o horitzontal d’algunes competències estatals o altres mecanismes constitucionals, que ha tingut àmplia repercussió sobre les competències legislatives de la Generalitat. Les lleis orgàniques, les competències amb contingut econòmic, les competències en matèria administrativa de l’article 149.1.18 CE, i més darrerament l’abast que s’està donant a la competència de l’article 149.1.1 CE per regular les condicions bàsiques en l’exercici dels drets, són els exemples més clars d’aquest fenomen. L’actuació combinada de tots aquests factors ha contribuït decisivament a la reducció dels títols competencials de la Generalitat i també a configurar-los en molts casos com a espais d’intervenció merament intersticial. L’altre gran factor greument limitador de les competències legislatives de la Generalitat ha estat la interferència produïda sobre aquestes competències per part de lleis bàsiques estatals. Aquest és sens dubte un dels problemes crucials que deriva de la incapacitat d’haver establert un abast clar i limitat d’aquesta competència estatal, la qual cosa ha perjudicat sensiblement les competències autonòmiques. És oportú recordar com bona part de la doctrina concebia en els seus inicis la legislació bàsica com una legislació marc per establir exclusivament les regles i els principis essencials vertebradors d’una matèria, que teòricament haurien de deixar un espai ampli i substantiu d’opció legislativa a la Generalitat. Tanmateix, aquest concepte limitat de les bases no ha estat mai aplicat per un Estat que ha utilitzat normalment aquesta competència per establir una legislació uniforme (…) El resultat final és especialment negatiu ja que a la pràctica és difícil imaginar àmbits materials sobre els quals no es projecti, en major o menor amplitud, una competència bàsica de l’Estat. (…) La situació seria molt diferent si s’hagués acotat el concepte de bases al d’una norma principial o, fins i tot, autosuficient. Per últim cal destacar els problemes que per a la distribució de competències legislatives també presenten les lleis orgàniques i el principi de supletorietat del dret de l’Estat. Tot i que el Tribunal Constitucional ha intentat perfilar el seu joc tenint present el principi d’autonomia i les regles de distribució de competències, l’experiència demostra com l’Estat sovint ha utilitzat aquests dos elements per reforçar la seva intervenció (amb una interpretació àmplia de la reserva de llei orgànica) o per mantenir la seva presència en àmbits sobre els quals hauria perdut teòricament cap de decisió (exercici legislatiu al marge de les regles de competència amb el pretext que el dret estatal és sempre d’aplicació supletòria). En l’àmbit de les funcions executives el balanç tampoc no pot ser gaire favorable per la concurrència de diverses causes com són la permanència d’un esquema d’administració dual i el manteniment i fins i tot l’expansió de la intervenció estatal a Catalunya en base a criteris extraterritorials, l’aplicació de l’interès general o la reserva de funcions executives bàsiques. Tots aquests factors han contribuït de manera decisiva a reduir i fragmentar les funcions executives de la Generalitat. A diferència del que succeeix en els països d’estructura federal centreeuropeus, la Constitució espanyola no atribueix directament a les comunitats autònomes la competència general d’execució de la legislació estatal. La Generalitat té atribuïdes funcions d’execució de la seva pròpia legislació, però només parcialment les d’execució de les lleis i reglaments estatals. Això succeeix perquè l’article 149.1 CE reserva a l’Estat competències executives sobre diversos àmbits materials i, al mateix temps, l’article 154 preveu la figura del delegat del Govern a les comunitats autònomes no només amb funcions de representació i coordinació sinó també de direcció de l’Administració de Estat en el territori de la comunitat autònoma. (…)
A aquesta manca d’elements correctius, s’hi ha d’afegir en els darrers anys una tendència que encara ha potenciat més el paper de l’Estat en el territori, lligada a la recuperació de funcions executives que havien estat fins i tot objecte de traspàs (per exemple, en matèria de costes i infraestructures). Aquesta recuperació de funcions executives també ha vingut facilitada en molts casos per la reserva estatal de competències executives a l’empara de la legislació bàsica, així com per una interpretació excessivament estricta del límit del territori. En el cas de les funcions executives bàsiques, (…) la consideració com a bàsiques de funcions executives de forma bastant generalitzada no solament ha provocat una reducció d’aquest espai d’actuació, sinó també una veritable desnaturalització del règim de distribució de competències en aïllar i separar de la intervenció autonòmica parts d’una matèria sobre la qual s’hauria de projectar aquesta intervenció en el pla normatiu i executiu. En el segon cas, el límit del territori també s’ha utilitzat amb molta freqüència per traslladar a l’àmbit de decisió estatal funcions executives en base al caràcter suprautonòmic dels fenòmens objecte de les competències (…). Un repàs exhaustiu dels diversos elements que incideixen sobre la funció executiva, (…) es pot constatar com moltes de les previsions estatutàries que havien d’incidir sobre aquest tipus de funció no han tingut a la pràctica els efectes corresponents. Aquest és el cas, per citar-ne alguns dels exemples més significatius, de les competències de gestió del règim econòmic de la seguretat social, les competències executives relacionades amb els serveis de l’Administració de justícia o la distribució de fons de cooperació local. En sentit semblant, també es pot comprovar com algunes competències estatutàries que depenen de la seva qualificació o no com d’interès general (per exemple les obres públiques o les grans infraestructures com els ports o els aeroports) no s’han pogut exercir en no haver-se plantejat mai l’ús d’aquesta opció prevista a l’Estatut. També val a dir que fora d’aquests supòsits concrets la utilització del criteri de l’interès general, en relació amb competències que depenen d’ell, s’ha fet normalment amb caràcter unilateral i sense mecanismes efectius de participació autonòmica, malgrat els efectes que pot produir sobre les seves competències. Tot això ha impedit, per exemple, que la Generalitat hagi assumit les competències executives sobre l’Aeroport de Barcelona o la xarxa de rodalies de RENFE (…). Pàg. 30.- Un dels aspectes menys ben resolts del marc constitucional i estatutari és el dels instruments de participació de les comunitats autònomes en la política i les institucions estatals. Aquesta mancança obeeix probablement a la mateixa naturalesa del règim autonòmic, el desenvolupament del qual podia tenir diverses opcions per raó del principi dispositiu en el qual s’inspira. En alguns models federals l’estructura territorial queda directament definida en la Constitució i el mateix principi federal sol incorporar la presència dels estats membres en les institucions de la federació. Les seves cambres de representació territorial en són un exemple. Això permet potenciar enormement la participació i integració dels estats en la política federal, a banda d’altres instruments complementaris també de naturalesa participativa. (…)
Tanmateix, amb l’experiència que dóna el temps transcorregut, cal fer una reflexió de fons sobre aquesta qüestió, ja que per una banda s’ha produït una evolució autonòmica general i per l’altra encara es mostra ara amb més evidència un buit en la integració de les comunitats autònomes en la participació i definició de les polítiques estatals. El que succeeix, però, és que a diferència d’altres àmbits una modificació substancial d’aquesta situació depassa, com després veurem, els límits d’una reforma estatuària. I també es dóna el problema afegit de com articular en aquest context les conseqüències que deriven dels elements de singularitat que presenten algunes comunitats autònomes, com és el cas de Catalunya.
També cal assenyalar que, a banda del Senat, les mancances de participació també es donen en relació amb altres òrgans constitucionals, com és el cas del Tribunal Constitucional o del Consell General del Poder Judicial. En el primer cas, el dèficit és especialment greu, ja que el Tribunal Constitucional és l’àrbitre dels conflictes entre l’Estat i les comunitats autònomes, sense que aquestes darreres tinguin reconeguda cap mena de participació en la designació dels seus membres. Existeix en aquest cas una diferència notable amb el que preveia la Constitució de 1931 (…). Tampoc no es pot considerar satisfactòria la forma en que s’han establert les relacions institucionals entre el Defensor del Poble i el Tribunal de Comptes, i les figures anàlogues de Catalunya. L’experiència de funcionament d’aquestes institucions posa en relleu un exercici separat i en paral·lel de funcions, que no sempre s’ha pogut coordinar malgrat les normes que s’han dictat a l’efecte i als convenis institucionals existents. En aquests casos, les previsions menys explícites del text constitucional podrien permetre una millor integració funcional en la línia d’una actuació, si no exclusiva, sí almenys coordinada entre les diferents institucions que permetés donar protagonisme a les institucions pròpies de Catalunya.
Un altre aspecte a considerar des de l’òptica participativa és l’absència d’un marc jurídic i organitzatiu que garanteixi unes relacions permanents entre l’Estat i la Generalitat, que podria ser una opció política a considerar. L’existència d’òrgans mixtos s’ha produït fins ara en àmbits molt concrets (Comissió Mixta de Traspassos, Junta de Seguretat) o bé ha adoptat perfils poc institucionalitzats (Comissió de Cooperació Estat-Generalitat). El reforçament a nivell estatutari d’aquests canals de comunicació i coordinació no solament contribuiria a donar solidesa i estabilitat a la cooperació Estat-Generalitat sinó que també podria aprofitar-se per afavorir la possibilitat de resoldre per via participativa aspectes que difícilment poden solucionar-se en base als criteris competencials estrictes. L’experiència aplicativa de l’Estatut ens mostra que ha quedat inèdit el marc participatiu obert per l’art 53, el qual podria haver permès a la Generalitat la designació de representants propis en els organismes econòmics, les institucions financeres i les empreses públiques de l’Estat. La importància actual d’aquesta qüestió és indiscutible, quan bona part de les funcions tradicionalment assumides per l’Administració general són avui responsabilitat d’organismes reguladors i executius amb personalitat pròpia i dotats en molts casos de forta autonomia. D’altra banda, no hi ha dubte que les seves decisions poden tenir especial transcendència per als sectors econòmics, industrials i financers de Catalunya. (…)
Per últim, cal afegir que els mecanismes participatius no s’han de considerar únicament des de la relació Estat-Generalitat, sinó també entre la Generalitat i les altres comunitats autònomes. Tot i que la Constitució i els estatuts estableixen uns principis i unes regles sobre la cooperació intercomunitària, l’aplicació dels mateixos no s’ha produït en termes amplis i afavoridors d’aquestes relacions, sinó sota un control especialment intens de l’Estat. Això no solament ha suposat una restricció d’aquest marc cooperatiu, sinó que també ha comportat indirectament l’assumpció per l’Estat de funcions i competències que no haurien d’haver escapat de l’àmbit autonòmic si els mecanismes cooperatius haguessin estat més amplis i fluïts. En aquest cas, de forma semblant a altres supòsits ja comentats, el marge de maniobra que permet la Constitució és gran i podria aprofitar-se en un nou escenari estatutari menys restrictiu que l’actual.
En el moment d’aprovació de l’Estatut, l’Estat espanyol encara no s’havia integrat a les comunitats europees. Per tant, aquest no va ser un factor especialment tingut en compte de forma específica en la redacció de l’Estatut, més enllà de la cobertura més general i limitada del dret que dóna a la Generalitat l’article 27.5, el qual preveu que sigui informada en l’elaboració dels tractats i convenis internacionals. Aquesta participació ha esdevingut notòriament insuficient després del procés d’integració europeu i dels avenços aconseguits en el desenvolupament de les institucions europees.
En el moment present, les polítiques de la Unió Europea abasten un nombre molt important d’àmbits sobre els quals la Generalitat té atribuïdes competències, moltes d’elles exclusives. Aquesta afectació és innegable i això posa de relleu la necessitat d’articular mecanismes participatius per tal de garantir el mateix principi d’autonomia i, en el fons, el de democràcia que està en el substrat representatiu de la Generalitat. La necessitat de reconèixer un paper actiu i una intervenció en l‘elaboració de les decisions comunitàries és una conseqüència derivada d’un valor constitucional implícit al principi d’autonomia. (…) No obstant això, encara es pot apreciar una inèrcia important en el sentit de considerar les relacions entre la política europea i les entitats subestatals com una qüestió interna dels estats, sobre la qual no hi ha d’entrar els tractats. (…)
A diferència del que ha succeït en altres països, com és el cas d’Alemanya, Bèlgica o Àustria, en els quals s’han assolit importants avenços en aquest camp, la situació de l’Estat espanyol es mostra notòriament deficitària. La creació de la Conferència per a assumptes relacionats amb les Comunitats Europees i la seva regulació per llei va estar, sens dubte, un avenç important, però també és cert que el seu funcionament i evolució posterior no es pot considerar satisfactori.
La incorporació de representants autonòmics en els comitès i grups de treball de la Comissió s’ha d’inscriure en el balanç positiu. Però, en canvi, no han reeixit fins ara els intents d’establir mecanismes participatius que incorporin representants autonòmics com a integrants de la representació espanyola en el Consell de Ministres o permetin, fins i tot, en supòsits relats amb competències exclusives o elements diferencials, considerar-los com a responsables d’aquesta delegació. Per últim, cal fer referència a les dificultats que s’han produït entorn a l’actuació i la projecció exteriors de la Generalitat. El sentit desmesurat que l’Estat ha donat a la seva competència sobre relacions internacionals és un fet incontestable, que només s’ha pogut pal·liar en part a partir de la jurisprudència constitucional continguda en la Sentència 165/1994. Tot i així, les limitacions i incerteses continuen sent grans, fins i tot en aspectes que haurien de tenir un tractament més fàcil com són la cooperació transfronterera o les manifestacions internacionals que connecten directament a la singularitat cultural de Catalunya. (…)
Pàg. 78 En l’àmbit de les competències legislatives els problemes més importants s’han produït quan en la distribució competencial incideix una competència estatal de caràcter bàsic. En aquest cas es produeix una distribució competencial a nivell de la potestat legislativa, de forma que l’Estat és el competent per establir la regulació bàsica i la Generalitat és la competent per dictar les normes de desplegament. (…)
Tanmateix, aquestes caràcters s’han desnaturalitzat a la pràctica per la raó exposada anteriorment i no s’ha aconseguit diferenciar conceptualment entre una norma bàsica i una que no ho és. Sense aquest exercici previ es fa difícil diferenciar entre un títol legislatiu i un altre i el sistema entra en una dinàmica en la qual finalment predomina el criteri seguit pel legislador estatal. Això ha portat que les lleis bàsiques es presentin com a lleis amb un alt contingut de detall i de precisió reguladora, amb la possibilitat d’addicionar-hi normes reglamentàries bàsiques i fins i tot la reserva de mesures d’execució. Com és obvi, tot això ha perjudicat les competències legislatives autonòmiques, que s’han convertit massa sovint en un succedani dels reglaments executius. A partir d’aquest escenari tan negatiu i que afecta més o menys intensament a la major part de les competències de la Generalitat, ens hauríem de plantejar quin és el marge de maniobra que pot tenir l’Estatut per modificar-lo. La solució tècnica podria passar per una definició de les característiques d’aquesta tipologia competencial, les quals permetessin acotar els seus límits. (…) La qüestió és, però, fins a quin punt l’Estatut pot realitzar aquesta tasca de definició i d’abast de les competències. Encara que considerem l’Estatut com una norma que compleix una funció de complement constitucional d’acord amb l’article 147 CE, sembla excessiu atribuir-li la capacitat per interpretar i definir les característiques i el contingut de les tipologies competencials previstes a la Constitució. (…)En conseqüència, sense una reforma de la mateixa Constitució seria difícil concretar una alternativa com l’exposada. Ara bé, això no exclou que l’Estatut pugui establir un règim jurídic de les competències fonamentat en la mateixa funció constitucional que desenvolupa. A diferència d’altres lleis que no poden tenir caràcter interpretatiu, la posició de l’Estatut es relativitza per la seva naturalesa i si admetem que té capacitat –com la té- per concretar les competències dins el marc constitucional, també hauríem d’admetre que pot establir determinacions sobre l’articulació de les respectives competències legislatives. (…) Pàg. 118.- Un dels aspectes més condicionants de les competències de la Generalitat en aquest terreny ha estat la incapacitat per poder establir una organització territorial alternativa a Catalunya en relació amb les estructures supramunicipals. La continuïtat de les diputacions ha impedit una veritable alternativa i ha abocat a un model “acumulatiu” d’administracions territorials (…).
En la Sentència 32/1981, de 28 de juliol, el Tribunal Constitucional sembla afirmar categòricament que les diputacions provincials tenen una garantia constitucional. Tanmateix, no es pot desvincular el contingut d’aquesta doctrina del context històric i jurídic en el qual es va dictar la Sentència, tenint en compte l’ambigüitat de la Constitució en aquest punt i de manera especial el contingut de l’apartat 4 de l’article 5 de l’Estatut vigent que consagra explícitament la continuïtat de les diputacions a Catalunya.
No seria agosarat sostenir, per tant, que existeix un marge d’adequació estatutària que permetria reconsiderar el nivell supramunicipal. De fet, la situació que presenta avui el nostre Estat sobre aquesta qüestió, no reflecteix ni molt menys un resultat homogeni. Les diputacions han deixat d’existir a les comunitats autònomes uniprovincials i també han desaparegut “de facto” com a poders locals autònoms a les Illes Canàries. Aquest escenari és prou eloqüent respecte a la flexibilitat amb la qual es pot considerar la província com a ens local a la Constitució i al paper que poden desenvolupar els estatuts en aquest àmbit.
D’altra banda, és important recordar que en el moment inicial del procés autonòmic i malgrat el que preveu l’article 141 CE sobre la província, molts autors coincidien a considerar que la Constitució no conté una garantia de les diputacions, almenys de forma tant explícita i clara com en el cas dels municipis. La garantia constitucional exigiria el reconeixement d’un ens supramunicipal territorial dotat d’autonomia, però no necessàriament identificat amb les diputacions, ens que podria ser el previst en els estatuts d’acord amb el que estableix l’article 152.3 de la mateixa Constitució. Això permetria limitar els efectes de la divisió provincial a la seva naturalesa de circumscripció electoral i com a àmbit territorial per al compliment de les activitats de l’Estat, però deixant oberta la seva operativitat des de la perspectiva local.
Tampoc no hem d’oblidar que la doctrina de la garantia institucional que conté la mateixa STC 32/1981 no és rígida ni estàtica, ja que la concep amb una naturalesa dinàmica, en vincular-la a la imatge social que la institució representi en cada moment. (…) Es podrien valorar altres hipòtesis alternatives de reforma estatutària que podrien obrir un marge important en la capacitat d’organització territorial de Catalunya, sense necessitat d’una reforma constitucional. Cal recordar que la STC 32/1981 va establir una excepció a la continuïtat de les diputacions en el cas de les comunitats autònomes uniprovincials; per tant, l’Estatut, en tant que llei orgànica que és, podria introduir aquesta possibilitat, sempre i quan quedés exclosa de la rigidesa del procés de modificació estatutària, per les mateixes raons ja exposades en parlar de l’article 150.2 CE.
Per aquesta raó, tampoc no s’hauria de descartar com una possible alternativa una solució similar a l’establerta a l’Estatut de les Illes Canàries que, de facto, ha suposat la desaparició de les diputacions provincials. Aquest Estatut va crear unes mancomunitats interinsulars com a substitutives de les diputacions, que tenen la naturalesa d’òrgans de mera representació i expressió de les interessos provincials desposseïts, però, de competències executives i decisòries, les quals varen ésser objecte de transferència als òrgans de govern insulars. (…) Pàg. 153.- La situació de les relacions de col·laboració de Catalunya amb les altres comunitats és considerablement diversa a l’exposada fins ara: davant l’absència de regulació de les relacions verticals en el bloc de constitucionalitat, tant la Constitució (article 145.2) com l’Estatut català (article 27) es refereixen a aquestes relacions en el seu vesant convencional; d’altra banda, davant les intenses relacions de col·laboració vertical, les relacions de Catalunya amb d’altres comunitats són un expedient gairebé inèdit. L’escàs desenvolupament de la col·laboració entre comunitats autònomes deriva, en part, d’una manca de consciència autonòmica de la virtualitat d’aquestes relacions per fer front a certes tendències centrípetes del poder central. Exemple paradigmàtic d’aquestes tendències que poden contrarestar-se mitjançant les relacions horitzontals són les decisions d’abast suprautonòmic, àmbit on el Tribunal Constitucional acostuma a recordar la possibilitat d’un exercici autonòmic mancomunat que faci innecessària la intervenció estatal. Certament, aquest transvasament de la competència cap a l’Estat podria evitar-se amb convenis interautonòmics que establissin les regles d’eficàcia dels actes d’una comunitat autònoma en una altra. |
Joan Ridao. “Curs de Dret públic de Catalunya. Comentari a l’Estatut” Barcelona, 2007
Pàg. 286.- Tot i admetre que aquestes dificultats i tensions no són privatives del model autonòmic espanyol, i que es produeixen en tots els estats compostos, cal subratllar que en el cas català aquest problema es veié agreujat per diversos factors addicionals. En primer lloc, perquè l’Estatut de 1979 no definia de forma precisa l’abast de les matèries competencials; i en segon lloc perquè el legislador estatal, fent cas omís de les competències de les CA, anà expandint al màxim els seus títols competencials. Aquest fet va acabar comportant la progressiva desnaturalització de moltes competències formalment qualificades com a exclusives en àmbits com l’urbanisme o el règim local, en els quals s’ha produït una vigorosa ingerència de polítiques estatals emparades en lectures àmplies d’altres títols competencials menys específics o col·laterals previstos a l’art 149.1. CE. Aquesta problemàtica, a més, s’ha vist agreujada per la configuració definitiva, com si es tractés de veritables títols d’intervenció horitzontal, d’algunes competències estatals o d’altres mecanismes constitucionals. Les lleis orgàniques, les competències amb contingut econòmic, les competències en matèria administrativa de l’article 149.1.18 CE, i més darrerament l’abast donat a la competència de l’article 149.1.1 CE per regular les condicions bàsiques en l’exercici dels drets, són els exemples més clars d’aquest fenomen. L’actuació conjunta de tots aquests factors ha contribuït decisivament a la disminució dels títols competencials de la Generalitat i la seva configuració en molts casos com a espais d’intervenció merament intersticial. L’altre gran factor castrador de les competències legislatives de la Generalitat ha estat la constant interferència de les lleis bàsiques estatals, com a conseqüència de la impossibilitat d’acotar l’abast de les competències de l’Estat al rang d’una norma no autosuficient i per tant simplement principial o de mínim comú normatiu. En suport d’aquesta afirmació cal dir que bona part de la doctrina va concebre la legislació bàsica en origen com una legislació marc per establir exclusivament les regles i els principis essencials vertebradors d’una matèria, unes directrius generals que, teòricament, havien de deixar prou espai a la iniciativa normativa de la Generalitat. Tanmateix, la realitat ha acabat demostrant que aquest criteri no ha estat mai aplicat per l’Estat, que ha utilitzat les bases com a vehicle per uniformitzar la legislació. El resultat final ha estat doncs la impossibilitat durant anys d’excloure quasi cap àmbit material de les competències bàsiques de l’Estat. Cal apuntar, a més, que les lleis orgàniques i el principi de supletorietat del dret estatal també ha resultat conflictiu. A pesar que el Tribunal Constitucional ha intentat perfilar el joc d’aquests atributs estatals en funció del principi d’autonomia i de les mateixes clàusules del sistema de distribució competencial, l’Estat sovint ha utilitzat aquests dos elements de manera combinada, la reserva de llei orgànica i la clàusula supletòria de l’article 149.3 CE, per reforçar la seva intervenció en àmbits sobre els quals no disposa de capacitat de decisió, amb el pretext que el dret estatal és sempre d’aplicació supletòria. En segon lloc, pel que fa a la fragmentació i restricció de les facultats de gestió de la Generalitat, el balanç de l’aplicació de l’Estatut de 1979 tampoc és gaire favorable per la suma de diversos factors com la subsistència d’un model d’administració dual, la intervenció estatal a Catalunya en base a criteris extraterritorials, l’abús de la noció d’interès general o la reserva de funcions executives bàsiques a l’Estat. Tots aquests factors sobrevinguts, a més, han vingut provocats pel fet que la Constitució espanyola, a diferència de les constitucions federals centreeuropees, no atribueix directament a les CA la competència d’execució de la legislació estatal. Això és, la Generalitat només té atribuïdes les funcions d’execució de la seva pròpia legislació, i només parcialment les de les lleis i reglaments estatals perquè l’article 149.1 CE reserva a l’Estat competències executives sobre diversos àmbits materials i, al mateix temps, l’article 154 CE preveu la figura del delegat del Govern a les CA no només amb funcions de representació i coordinació, sinó també de direcció de l’Administració de l’Estat en el territori de la comunitat autònoma. També en l’àmbit de les funcions executives cal que hi afegim la tendència de l’Estat a recuperar funcions executives que havien estat objecte de traspàs a les CA, com per exemple en matèria de costes o d’infraestructures. Aquest rescat ha estat en molts casos afavorit, primer, per una freqüent reserva en favor de l’Estat de competències executives operada en moltes lleis bàsiques; i segon, per la interpretació reduccionista dels límits territorials. En el primer cas, la consideració com a bàsiques de funcions executives no només ha provocat una disminució de les possibilitats d’actuació autonòmica, sinó també una desnaturalització del mateix sistema de repartiment competencial al segregar de la capacitat d’intervenció autonòmica parts d’una matèria sobre la qual s’havia projectat aquesta intervenció. En el segon supòsit, els límits territorials també han estat utilitzats sovint per traslladar a l’àmbit de decisió estatal funcions executives en base al caràcter suprautonòmic dels fenòmens objecte de competència. Encara en el terreny de les funcions executives, s’ha constatat també que moltes de les previsions de l’Estatut han estat inoperants: la gestió de règim econòmic de la seguretat social, els serveis de l’Administració de justícia o la distribució dels fons de cooperació local.
L’abús de la noció d’interès general en determinades matèries com les obres públiques o les grans infraestructures com els ports i aeroports ha impedit igualment que es complís el que preveia l’Estatut de 1979. En molts casos, la declaració d’interès general es feia sense la intervenció autonòmica, la qual cosa ha impedit que la Generalitat assumís una gestió de proximitat sobre els aeroports o la xarxa de rodalies de RENFE. (…)
Pàg. 367.- Un dels àmbits més deficients del marc constitucional i estatutari és el dels instruments de relació entre l’Estat i les CA, i la participació d’aquestes en la política i les institucions estatals. Aquest dèficit respon a la naturalesa mateixa de l’estat autonòmic, que, pel seu caràcter obert, ha permès diverses opcions a l’hora de desenvolupar-se, en aplicació del principi dispositiu en què es basa. (…) D’aquesta manera, en alguns models federals l’estructura territorial es troba directament definida a la Constitució i el principi federal garanteix la presència dels Estats en les institucions de la federació. En aquest sentit, les cambres de representació territorial en són un bon exemple. Això potencia enormement la participació i la integració dels Estats en la política federal, al marge que existeixen altres instruments complementaris també de naturalesa participativa. Amb tot, l’experiència que dóna el temps transcorregut des del 1978 ha comportat que la majoria de reformes estatutàries iniciades en el període 2005-2006 hagin plantejat obertament una reflexió a fons sobre aquesta qüestió, atesa l’evolució autonòmica general d’una banda, i per l’altra per la constatació cada dia més palmària i clamorosa del paper omís de les CA en la participació i definició de les polítiques estatals. Amb tot, els inconvenients d’aquestes reformes s’han posat en relleu pel fet que, a diferència d’altres àmbits, una modificació en profunditat d’aquesta realitat descrita ultrapassa en molts casos els límits d’una mera reforma estatuària. A més del problema afegit que suposa l’articulació en aquest context de les conseqüències que deriven dels elements de singularitat que presenten algunes comunitats com Catalunya. Cal assenyalar, a més, que, a banda del Senat, les mancances de participació també es donen en relació amb altres òrgans constitucionals, com el Tribunal Constitucional. En aquest cas, el dèficit és especialment greu, ja que l’Alt Tribunal és l’àrbitre dels conflictes entre l’Estat i les CA, i aquestes darreres no tenen reconeguda de forma explícita cap tipus de participació en la designació dels seus membres. No cal dir doncs que, en aquest punt, existeix una diferència molt notable en rel amb el que preveia la Constitució de la Segona República. En aquest mateix context, tampoc es pot considerar satisfactòria la forma en què s’han establert les relacions institucionals entre el Defensor del Poble i el Tribunal de Comptes, amb les figures homòlogues de Catalunya i de la resta de CA. L’experiència de funcionament d’aquestes institucions ha evidenciat un exercici separat i en paral·lel de funcions que no sempre s’ha pogut coordinar malgrat les normes que s’han dictat a l’efecte i als convenis institucionals existents. Paradoxalment, en aquests casos les omissions del text constitucional haurien permès una millor integració funcional en la línia d’una actuació, si no del tot exclusiva, almenys coordinada de manera eficient entre les diferents institucions, en ares a donar major protagonisme a les institucions autonòmiques. (…) Una altra de les qüestions a tractar des de la perspectiva participativa és l’absència durant anys d’un marc jurídic i organitzatiu que garanteixi les relacions entre la Generalitat i l’Estat, cosa que ha repercutit negativament en la possibilitat de resoldre per la via participativa aspectes que difícilment podien solucionar-se en base a criteris competencials estrictes. L’existència d’òrgans mixtos de relació estable ha tingut lloc en àmbits molt concrets previstos a l’Estatut de 1979 (Comissió Mixta de Transferències, Comissió Mixta de Valoracions, Junta de Seguretat) o bé han adoptat perfils poc institucionalitzats i de caràcter eminentment polític (Comissió de Cooperació Estat-Generalitat). Pel que fa als organismes econòmics, les institucions financeres i les empreses públiques de l’Estat, l’experiència aplicativa de l’Estatut de 1979 ha demostrat la inoperància del marc participatiu previst a l’article 53, que preveia la designació de representants en nom de la Generalitat. La importància d’aquesta qüestió és avui dia indubtable, sobretot si es té en compte que gran part de les funcions tradicionalment assumides per l’Administració general són avui responsabilitat d’organismes reguladors i executius amb personalitat pròpia, i dotats en molts casos d’un important grau d’autonomia. A més, les seves decisions acostumen a tenir especial transcendència en àmbits econòmics, industrials i financers de Catalunya. Per últim, no cal dir que els mecanismes participatius no s’han de considerar únicament des del vessant vertical de la relació Generalitat-Estat, sinó també des de la perspectiva horitzontal entre la Generalitat i les altres CA. Tot i que la Constitució i els estatuts estableixen uns principis i unes regles sobre la cooperació intercomunitària, l’aplicació dels mateixos no s’ha produït en termes amplis i afavoridors d’aquestes relacions, sinó sota un control i tutela especialment intens per part de l’Estat. Això no solament ha suposat la restricció d’aquest marc cooperatiu, sinó que també ha comportat indirectament l’assumpció per part de l’Estat de funcions i competències que no haurien d’haver escapat de l’àmbit autonòmic si els mecanismes cooperatius haguessin estat més amplis i fluïts. En aquest cas, a més, el marge de maniobra permès per la Constitució és gran, cosa que ha menat a un inevitable reflex estatutari de la qüestió. (…) Pel que fa a la Unió Europea, no cal dir que en el moment de l’aprovació de l’Estatut de 1979, l’Estat espanyol encara no s’havia integrat en les comunitats europees (1986). Així les coses, no és d’estranyar que en la praxi autonòmica aquesta participació hagi esdevingut notòriament insuficient després del procés d’integració europeu i dels avenços aconseguits en el desenvolupament de les institucions europees(1). (…) (2) (1) Per tant, aquesta circumstància no va ser tinguda en compte de forma específica en la redacció del mateix, més enllà de la cobertura general i limitada de l’article 27.5 EAC 1979, que donava el dret a la Generalitat a ser informada en l’elaboració dels tractats i convenis internacionals. (2) En l’actualitat, són moltes les qüestions sobre les que la Generalitat té atribuïdes competències, moltes d’elles exclusives, en què incideixen les polítiques de la Unió Europea. Aquesta afectació és innegable i això ha posat de relleu la importància dels mecanismes participatius per tal de garantir el principi d’autonomia i, en el fons, el de democràcia que està en el substrat representatiu de la Generalitat. Perquè, la necessitat de reconèixer un paper actiu i una intervenció de la Generalitat en l‘elaboració de les decisions comunitàries és una conseqüència derivada d’un valor constitucional implícit al principi d’autonomia. No obstant això, encara es pot apreciar una inèrcia important en el sentit de considerar les relacions entre la política europea i les entitats subestatals com una qüestió interna dels Estats, sobre la qual no hi ha d’entrar els tractats. Precisament, a diferència del que succeeix en altres Estats compostos de la Unió Europea, com és el cas d’Alemanya, Àustria o Bèlgica, la situació de l’Estat espanyol és notablement deficitària. La creació de la Conferència per a assumptes relacionats amb les Comunitats Europees (CARCE) i la seva regulació per llei va ser, sens dubte, un avenç important, però a la vegada, el seu funcionament i evolució posterior no ha estat ni molt menys satisfactori. La incorporació de representants autonòmics en els comitès i grups de treball de la Comissió es pot inscriure en el balanç positiu. En canvi, no han reeixit, a pesar d’alguns tímids processos, els mecanismes participatius que havien de servir per a incorporar representants autonòmics com a integrants de la representació espanyola en el Consell de Ministres o permetre, fins i tot, en supòsits relacionats amb competències exclusives o elements diferencials, considerar-los com a responsables d’aquesta delegació. En darrer extrem, cal fer referència a les dificultats que s’han produït entorn a l’actuació i la projecció exteriors de la Generalitat. La desproporció amb què l’Estat ha exercit la seva competència sobre relacions internacionals és un fet innegable, només neutralitzat en part a partir de la jurisprudència constitucional (STC 165/1994). (…) Tanmateix, les limitacions han continuat sent grans, fins i tot en aspectes com la cooperació transfronterera o la projecció internacionals de manifestacions que connecten directament amb la singularitat cultural de Catalunya. Pàg. 303.- Com ja s’ha dit a manera introductòria, en l’àmbit de les competències legislatives les anomalies més importants des de l’aprovació de l’Estatut de 1979 es van produir per la incidència de les competències estatals de caràcter bàsic. En aquests casos, es produí un repartiment competencial a nivell de la potestat legislativa, de forma que l’Estat resultava competent per establir la regulació bàsica i la Generalitat per dictar les normes de desplegament. Les dificultats per diferenciar conceptualment entre una norma bàsica i una que no ho és comportà que el sistema entrés en una dinàmica en què predominava el criteri seguit pel legislador estatal.
Això portà a un punt en què les lleis bàsiques es presentaven com a lleis amb un alt contingut de detall i de precisió reguladora, amb la possibilitat d’addicionar-hi normes reglamentàries bàsiques i fins i tot la reserva de mesures d’execució. Tot això en contra de les competències legislatives autonòmiques, que s’han convertit massa sovint en un succedani dels reglaments executius. A partir d’aquest situació descrita, la reforma de l’Estatut de 1979, al marge de les matèries objecte de les competències, va incorporar una definició precisa de les característiques de la tipologia competencial que permeten acotar els seus límits. A partir d’aquí, la qüestió que es plantejà i fou debatuda doctrinalment i política, fou fins a quin punt l’Estatut pot realitzar aquesta tasca de definició de l’abast de les competències. Perquè, certament, l’Estatut, en tant que norma que compleix una funció de complement constitucional (art. 147 CE), difícilment pot exercir el paper d’intèrpret ni definir les característiques i el contingut de les tipologies competencials previstes a la Constitució sense una prèvia reforma de la mateixa Constitució. Amb tot, cal dir en primer lloc que això no és incompatible amb que l’Estatut estableixi un règim jurídic de les competències fonamentat en la funció constitucional que desenvolupa. Perquè a diferència d’altres lleis que no poden tenir caràcter interpretatiu, si s’admet que l’Estatut té capacitat per concretar les competències dins el marc constitucional, també cal admetre que pugui determinar aspectes sobre l’articulació de les respectives competències legislatives. (…) Pàg. 259.- Ja hem vist que un dels aspectes més condicionants de les competències de la Generalitat en matèria de règim local ha estat la incapacitat per poder establir una organització territorial alternativa a Catalunya en relació amb les estructures supramunicipals. La continuïtat de les diputacions ha impedit doncs una veritable alternativa i ha abocat a un model acumulatiu d’administracions territorials. Certament, en una llunyana sentència (STC 32/1981), l’Alt Tribunal arribà a afirmar de manera categòrica que les diputacions provincials tenen una garantia constitucional. Tanmateix, també és cert que no es pot desvincular el contingut d’aquesta doctrina del context històric i jurídic en què es va dictar aquesta resolució; especialment, tenint en compte l’ambigüitat de la Constitució en aquest punt i, en particular, si s’observa la dicció literal de l’apartat 4 de l’article 5 de l’Estatut de 1979, que consagrava explícitament la continuïtat de les diputacions a Catalunya. (…) Precisament per això, en vistes a la reforma de l’Estatut de 1979, existia també un marge d’adequació estatutària per a permetre reconsiderar el nivell supramunicipal. Només cal veure que la situació que presenta l’Estat espanyol sobre aquesta qüestió, no reflecteix ni molt menys un resultat homogeni (1). Les diputacions han deixat d’existir a les CA uniprovincials i també han desaparegut de facto com a poders locals autònoms a les Illes Canàries. Aquest escenari és prou eloqüent respecte a la flexibilitat amb la qual es pot considerar la província com a ens local a la Constitució i al rol que poden desenvolupar els estatuts en aquest àmbit. (1) Cal recordar que en el moment inicial del procés autonòmic, a pesar del que preveu l’article 141 CE sobre la província, molts autors coincidien a considerar que la Constitució no conté cap garantia de les diputacions, almenys de forma tan explícita com en el cas dels municipis. En aquest cas, la garantia constitucional es podria traduir en el reconeixement d’uns ens territorials supramunicipals dotats d’autonomia però no necessàriament identificat amb les diputacions, i estar previstos en els estatuts a l’empara del que estableix l’article 152.3 CE. Això és el que permetria doncs limitar els efectes de la divisió provincial a la seva naturalesa de circumscripció electoral (art. 68.2 CE), tot deixant oberta la seva operativitat des de la perspectiva local. A més, no cal oblidar que la doctrina de la garantia institucional que conté la mateixa STC 32/1981 no és rígida ni estàtica, en vincular-la a la imatge social que la institució representi en cada moment. En aquest sentit, cal dir que la reforma estatutària va preveure diferents possibilitats sense haver de recórrer a una eventual reforma constitucional. A més, la repetida STC 32/1981 ja havia establert una excepció a la continuïtat de les diputacions en el cas de les CA uniprovincials. D’entrada, cal dir que l’Estatut, en tant que llei orgànica que és, hauria pogut introduir aquesta possibilitat, la de la província única, procedint a alterar els límits provincials en els termes establerts constitucionalment (article 141.1 CE), sempre que aquesta previsió estatutària restés exclosa de la rigidesa del procés de modificació estatutària. Tanmateix, la solució de la província única, tot i ser útil per simplificar l’Administració perifèrica de l’Estat i reforçar la línia de l’Administració ordinària (o única), és obvi que tenia inconvenients pel que fa a la representació electoral de Catalunya a les Corts Generals (…). Per aquesta raó, l’estatuent es va inclinar per una solució similar a l’establerta a l’Estatut de les Illes Canàries que de facto ha suposat la desaparició de les diputacions provincials, a través de la creació d’unes mancomunitats interinsulars (Cabildos) que van substituir les diputacions i que tenen la naturalesa d’òrgans de mera representació i d’expressió de les interessos provincials desposseïts de competències executives i decisòries, i que han estat objecte de transferència als òrgans de govern insulars. (…) Pàg. 395.- Fins a l’aprovació de l’Estatut, les relacions horitzontals tenien una escadussera presència en el bloc de constitucionalitat, sia a través de la Constitució (article 145.2), sia a través de l’Estatut de 1979 (article 27). Aquests preceptes es referien exclusivament a aquest tipus de relacions en el seu vesant convencional.
Per tant, l’escàs desenvolupament fins ara de la col·laboració entre CA deriva no només de la manca de consciència autonòmica i de la virtualitat d’aquestes relacions per fer front a certes tendències centrípetes del poder central, sinó que també és imputable a l’escassa previsió constitucional de la qüestió. A pesar que resulta indiscutible la importància de les relacions intercomunitàries davant de les decisions d’abast suprautonòmic, àmbit en el qual el Tribunal Constitucional ha admès la possibilitat d’un exercici autonòmic mancomunat que faci innecessària la intervenció estatal. L’existència de regles clares sobre l’eficàcia dels actes d’una comunitat autònoma en una altra evita, a més, el transvasament de competències cap a l’Estat.
|
|
Al·legacions del Parlament de Catalunya sobre el recurs presentat pel PP contra l’Estatut d’autonomia de Catalunya. 13 de novembre de 2006 Pàg. 8.- La Constitución española de 1978 no crea ni organiza el Estado autonómico. La Constitución establece simplemente el marco dentro del que los sujetos dotados de iniciativa autonómica y el legislador estatal pueden actuar para configurar la distribución territorial del poder político. Esta remisión de nuestra norma fundamental a decisiones de los poderes constituidos para la determinación concreta de la organización territorial conlleva necesariamente que la propia Constitución prevea la intervención de un instrumento normativo de características especiales para llevar a cabo el citado cometido. Así, la Constitución configura el Estatuto de Autonomía con tres rasgos fundamentales: Es norma fundante o creadora del ente territorial dotado de autonomía política y denominado Comunidad Autónoma; es norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma; es norma integrante del ordenamiento estatal. El Estatuto es claramente norma constitutiva de cada Comunidad Autónoma como se desprende de los artículos 143, 146 y 151 del texto constitucional ya que es su aprobación la que crea el correspondiente ente autonómico y así ha sido señalado también por la jurisprudencia constitucional (STC 76/1988 FJ 5). Ello pone de relieve que los Estatutos perfeccionan las previsiones constitucionales en materia de organización territorial del Estado de tal manera que representan un complemento indispensable de la Constitución para la determinación y concreción de dicha estructura territorial del Estado.
El Estatuto es norma institucional básica como expresamente establece el artículo 147.1 CE. Esta previsión constitucional reviste especial importancia porque supone la definición o la caracterización general del Estatuto de Autonomía. Este carácter de norma institucional básica, sin sumisión a otros límites que el respeto a la Constitución en tanto que norma jurídica superior, implica que el Estatuto de Autonomía es la norma llamada a contener los aspectos fundamentales de la regulación del sistema jurídico y político de la Comunidad Autónoma. Para calibrar con más precisión el alcance de esta definición del Estatuto como norma institucional básica es necesario poner en conexión el artículo 147.1 CE con el artículo 147.2 y con el artículo 81 CE. Mediante el primero la Constitución, como así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional (STC 89/1984 FJ. 7), establece simplemente el contenido mínimo de los Estatutos de Autonomía, mientras que con el segundo de los preceptos citados indica que la reserva de ley orgánica alcanza únicamente a “la aprobación de los Estatutos de Autonomía”. Esta constatación implica que la regulación estatutaria no se define en relación con materia alguna sino en función de la posición constitucional del ente que crea el propio Estatuto. Dicho en otras palabras, el Estatuto de Autonomía tiene por objeto todo lo que concierne a la correspondiente Comunidad Autónoma. En consecuencia, y sin perjuicio de volver sobre la cuestión más adelante cuando se trate específicamente del contenido del Estatuto de Autonomía, puede afirmarse que al mismo le compete determinar y regular el principio de autogobierno del territorio autonómico estableciendo el marco institucional de la Comunidad Autónoma, el subsistema de fuentes del derecho, el haz de competencias, las relaciones jurídicas y de poder dimanantes, el encaje con el Estado, los recursos financieros y los procedimientos de reforma. En definitiva, ello significa que el contenido del Estatuto de Autonomía no debe limitarse a los elementos expresamente previstos en el art. 147.2 CE o en otros preceptos constitucionales sino que puede incluir todos aquellos aspectos vinculados a la estructuración general del sistema jurídico y político autonómico con el único límite de aquellas materias a las que de manera expresa la Constitución atribuye a otra norma. Aun cuando, como consecuencia de esta función constitucional del Estatuto de Autonomía, pueda hablarse de los Estatutos como normas paraconstitucionales o subconstitucionales de ningún modo esta representación pretende atribuir al Estatuto de Autonomía el carácter de Constitución en el sentido de ser una norma surgida de un poder originario y soberano. (…) Pàg. 11.- Dada la especial y relevante función de los Estatutos, y su carácter a la vez de norma estatal y de norma fundante y configuradora de un régimen autonómico concreto, el constituyente quiso que su procedimiento de aprobación y de reforma fuera específico y distinto del seguido para las restantes normas. Por una parte, ya se ha indicado que desde el punto de vista formal el art. 81 CE señala que los Estatutos se aprueban por Ley orgánica. Por otra parte, y éste es el aspecto más significativo en cuanto a añadir otro elemento de singularidad a los Estatutos de Autonomía, la Constitución establece que para su elaboración, aprobación y reforma se requiere la confluencia de dos voluntades: la de territorio que quiere acceder a la autonomía y la de las Cortes Generales. Ello todavía es más perceptible en los Estatutos que, como el de Cataluña en virtud de la disposición transitoria segunda y el art. 151 CE, se aprobaron inicialmente y se reformaron posteriormente siguiendo un procedimiento de elaboración territorial, pacto bilateral en las Cortes Generales y aprobación por Ley orgánica y referéndum ciudadano. Pàg. 246.- El art. 147.2.d) de la Constitución española impone al Estatuto de Autonomía de Cataluña, como contenido necesario, la determinación de las competencias de la Generalidad asumidas dentro del marco establecido en la propia Constitución y, por su parte, el artículo 149.3 del propio texto constitucional habilita a la Comunidad Autónoma a asumir, mediante el Estatuto, todas las no atribuidas expresamente al Estado. De ahí se desprende que la distribución competencial, por expresa previsión constitucional, no se establece únicamente en la Constitución, sino que la llevan a cabo la propia Constitución y cada uno de los Estatutos de Autonomía. En cumplimiento del mandato y de la habilitación constitucionales a las que se ha hecho referencia anteriormente y con el fin de precisar al máximo el contenido material y funcional de las competencias asumidas, el Estatuto de Autonomía de Cataluña ha optado por definir con detalle y precisión los ámbitos materiales sobre los que asume competencias, así como también las potestades y funciones cuya titularidad competencial asume en cada caso concreto. Al efectuar esta opción por una determinada asunción competencial el legislador estatuyente, a la vista de la estructura constitucional del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas derivada del artículo 149.1 CE y de la cláusula residual del artículo 149.3 CE, ha tenido que interpretar estos preceptos de la Constitución y ha dado origen con ello, de manera indirecta pero inevitable y desde la vertiente negativa, a una delimitación de las competencias que quedan en manos del Estado. Esta delimitación se produce tanto en la dimensión material como en la funcional de cada una de las competencias asumidas por el Estatuto, atribuyéndose de esta manera a la Generalidad en uno y otro caso materias y funciones que no estaban expresamente reservadas al Estado por el artículo 149.1 de la Constitución. La viabilidad jurídica de esta operación efectuada por el Estatuto de Autonomía deriva del hecho de que la Constitución no ha definido de forma precisa ni completa algunos de los conceptos presentes en el artículo 149.1. En realidad, la Constitución deja parcialmente abiertos algunos de estos conceptos –por ejemplo, el término “bases” o el término “legislación”- de modo que el contenido funcional de los mismos puede ser en alguna medida determinado por el legislador estatuyente cuando procede a la concreta atribución de competencias a la Comunidad Autónoma. Con ello no se está afirmando que el Estatuto atribuya a la Comunidad Autónoma funciones reservadas al Estado por el artículo 149.1 CE, sino simplemente que, en la medida en que el Estatuto está habilitado para precisar el contenido no reservado expresamente al Estado por los enunciados constitucionales, dicho Estatuto delimita en positivo las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma incorporando funciones no expresamente reservadas al Estado por la Constitución. Así se da, además, cabal cumplimiento al mandato del artículo 147.2.d) CE, en los términos de la habilitación contenida en el artículo 149.3 CE y dentro del marco permitido por las previsiones del artículo 149.1 CE. Así pues, esta representación, a diferencia de lo que sostiene la recurrente, considera que la delimitación funcional establecida por los artículos 110, 111 y 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña no es contraria a la doctrina establecida en la STC 76/1983, ya que no implica una definición abstracta y general de las competencias que se imponga de manera unilateral al Estado. Se trata, por el contrario, de una concreción de las competencias asumidas por la Generalidad de Cataluña que nada tiene que ver con una imposición unilateral al Estado, pues el Estatuto de Autonomía es una ley orgánica estatal elaborada y aprobada de común acuerdo por las instituciones parlamentarias del Estado y de Cataluña y ratificada en referéndum por los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma. La naturaleza, la función constitucional y la posición en el ordenamiento jurídico del Estatuto, derivada de su carácter de norma institucional básica de la Comunidad Autónoma establecido por el artículo 147.1 CE, justifican que dicha norma pueda llevar a cabo la mencionada nueva operación de distribución funcional de las competencias, modificando parcialmente la efectuada en el anterior Estatuto y en desarrollos legislativos estatales y autonómicos. Con todo, no debe olvidarse que el artículo 25 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 ya desarrolló una función equivalente de delimitación funcional de las competencias asumidas y que en ningún momento se puso en duda su adecuación a la Constitución. Ciertamente la LO 6/2006 incorpora elementos nuevos como una mayor densidad normativa en la definición de los contenidos materiales de cada ámbito competencial y unas categorías funcionales en parte distintas de las contempladas por el Estatuto de 1979. Pero todo ello, en definitiva, tiene pleno acomodo constitucional a la luz del principio dispositivo que preside las disposiciones de la Constitución española relativas a la organización territorial del Estado y que, consiguientemente, admite una diversidad, asimetría y relativa heterogeneidad de desarrollos estatutarios. (…) Pág. 251.- Por lo que respecta al artículo 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, debe señalarse que dicho precepto determina el ámbito funcional de las competencias ejecutivas de la Generalidad. En concreto establece que corresponde a la Generalidad la potestad reglamentaria para aprobar disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado y la función ejecutiva. (…) en ninguno de los supuestos en los que el artículo 149.1 de la Constitución reserva al Estado las competencias de “legislación” se dice de forma expresa que en dicha reserva se incluya la potestad de aprobar los reglamentos ejecutivos de las leyes estatales. Es cierto que el Tribunal Constitucional ha reconocido (STC 18/1982 FJ. 2 y 3) que, aun cuando el término “legislación” admite más de una interpretación, cabía entenderlo en el sentido que incluye también la potestad reglamentaria estatal. Pero una vez más debe advertirse que también en este caso la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no puede servir de parámetro para el enjuiciamiento del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, puesto que la misma se dictó a propósito de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas resultante del contraste del art. 149.1 de la Constitución con las previsiones de las competencias ejecutivas asumidas en los Estatutos de Autonomía entonces vigentes. En dichos Estatutos no se determinaba de modo expreso la atribución de la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional correspondiente a las competencias ejecutivas y consiguientemente dicha potestad reglamentaria correspondía al Estado en virtud del artículo 149.3 de la Constitución. |
Joan Ridao: “Curs de Dret públic de Catalunya. Comentari a l’Estatut” Barcelona, 2007 Pàg. 78.- La Constitució no crea ni organitza l’Estat autonòmic, com hem vist. Es limita a establir el marc dins del qual els subjectes dotats d’iniciativa autonòmica i el legislador estatal poden actuar per configurar la distribució territorial del poder polític. Aquesta remissió a decisions dels poders constituïts per a la determinació concreta de l’organització territorial comporta necessàriament que la mateixa Constitució prevegi la intervenció d’un instrument normatiu de característiques especials per dur a terme aquesta tasca. (…) La Constitució configura els estatuts amb tres trets fonamentals: són normes fundadores o creadores d’un ens territorial dotat d’autonomia política denominat CA; són normes institucionals bàsiques de cada CA; i, a més, són normes integrants de l’ordenament estatal. 1. Els Estatuts són la norma constitutiva de cada CA com es desprèn dels articles 143, 146 i 151 del text constitucional, ja que és la seva aprovació la que crea el corresponent ens autonòmic i així ha estat assenyalat per la jurisprudència constitucional (STC 76/1988). Això posa de relleu que els estatuts perfeccionen les previsions constitucionals en matèria d’organització territorial de l’Estat, de tal forma que representen un complement indispensable de la Constitució per a la determinació i concreció de l’estructura territorial de l’Estat. 2. Els estatuts són també la norma institucional bàsica de les CA, tal com s’estableix de forma expressa en l’article 147.1 CE. Aquesta previsió constitucional és especialment important perquè suposa la definició general de l’estatut d’autonomia. Aquest caràcter de norma institucional bàsica, sense submissió a altres límits que no siguin el respecte a la Constitució en tant que norma de rang jurídic superior, implica que els estatuts són la norma que ha de contenir els aspectes fonamentals de la regulació del sistema jurídic i polític de les CA. per sospesar amb més precisió l’abast d’aquesta definició cal posar en connexió l’article 177.1 CE amb l’article 147.2 CE i l’article 81 CE. El primer estableix el contingut mínim dels estatuts (STC 89/1984), mentre que amb el segon se’ns indica que la reserva de llei orgànica abasta únicament “l’aprovació dels estatuts d’autonomia”.
Aquesta constatació suposa que la regulació estatutària no es defineix en relació a cap matèria sinó en funció de la posició constitucional de l’ens que crea el mateix estatut. O sia, que l’estatut té per objecte tot el que té relació amb la CA (la determinació i regulació del principi d’autonomia, la definició del marc institucional, el subsistema de fonts, el feix de competències, les relacions amb l’Estat, el finançament i els procediments de reforma).
Això vol dir que el contingut de l’estatut no té per què limitar-se al contingut de l’article 147.2 CE sinó que pot incloure tots aquells aspectes vinculats a l’estructuració general del sistema jurídic i polític autonòmic amb l’únic límit de les matèries que la Constitució atribueix de forma expressa a una altra norma. Precisament, el fet que com a conseqüència d’aquesta funció constitucional es parli dels estatuts com a autèntiques normes subconstitucionals, no vol dir que es pugui atribuir als estatuts el caràcter de Constitució en el sentit estricte, al no tractar-se d’una norma sorgida d’un poder originari i sobirà. (…) Pàg. 86.- Donada l’especial i rellevant funció dels estatuts, i el seu caràcter de normes estatals i de norma fundadora i configuradora d’un règim autonòmic concret, el constituent va voler que el seu procediment d’aprovació i de reforma fos específic i distint del que se segueix per a d’altres normes. D’una banda, com ja s’ha dit, l’article 81 CE assenyala que els estatuts s’aproven per llei orgànica. De l’altra, i aquesta és la qüestió més destacada des del punt de vista de la seva singularitat, la Constitució estableix que per a la seva elaboració, aprovació i reforma es requereix la confluència de sues voluntats: la del territori que desitja accedir a l’autonomia i la de les Corts Generals. Això és encara més perceptible en estatuts com el de Catalunya, en virtut de la DT 2ª CE i l’article 151 CE, quin primer Estatut s’aprovà el 1979, i fou reformat posteriorment el 2006, tot seguint un procediment d’elaboració territorial, pacte bilateral en les Corts Generals i aprovació mitjançant llei orgànica i referèndum ciutadà. Pàg. 304.- En concret, l’article 147.2.d) CE imposa a l’Estatut, com a contingut necessari, la determinació de les competències de la Generalitat assumides dins del marc establert en la mateixa Constitució i, de la seva banda, l’article 149.3 del text constitucional habilita a la CA a assumir, mitjançant l’Estatut, totes les no atribuïdes expressament a l’Estat. D’aquí es desprèn que la distribució competencial, per expressa previsió constitucional, no s’estableix únicament en la Constitució o cadascun dels estatuts. En compliment doncs del mandat i de l’habilitació constitucionals a què s’ha fet referència abans i amb l’objectiu de precisar al màxim el contingut material i funcional de les competències assumides, l’Estatut opta per definir amb detall i precisió els àmbits materials sobre els que assumeix competències, així com també les potestats i funcions quina titularitat competencial assumeix en cada cas. En optar per una determinada assumpció competencial, el legislador estatuent, a la vista de l’estructura constitucional del repartiment de competències entre l’Estat i les CA derivades de l’article 149.1 CE i de la clàusula residual de l’article 149.3 CE, interpretà aquests preceptes de la Constitució i donà origen amb això, de manera indirecta però inevitable i des del vessant negatiu, a una delimitació de les competències que resten en mans de l’Estat. Aquesta delimitació es produeix tant en la dimensió material com en la funcional de cadascuna de les competències assumides per l’Estatut, atribuint d’aquesta manera a la Generalitat en un i altre mas matèries i funcions que no estaven expressament reservades a l’Estat per l’article 149.1 CE (1)
(1) La viabilitat d’aquesta operació efectuada per l’Estatut deriva del fet que la Constitució no ha definit de forma precisa ni completa alguns dels conceptes presents en l’article 149.1 CE. En realitat, la Constitució deixa parcialment oberts alguns d’aquests conceptes –per exemple, el terme “bases” o el terme “legislació”- de manera que el contingut funcional dels mateixos pot ser en alguna mesura determinats pel legislador estatuent. Això no vol dir en cap cas que l’Estatut atribueixi a la CA funcions reservades a l’Estat ex article 149.1 CE, sinó simplement que, en la mesura en què l’Estatut està habilitat per precisar el contingut no reservat expressament a l’Estat pels enunciats constitucionals, l’Estatut delimita en positiu les competències assumides per la CA incorporant funcions no expressament reservades a l’Estat per la Constitució. Així es dóna de pas compliment al mandat de l’article 147.2.d) CE en els termes de l’habilitació continguda en l’article 149.3 CE i dins del marc permès per les previsions de l’article 149.1 CE. Aquesta delimitació funcional, definida pels articles 110, 111 i 112 de l’Estatut no es contrària a la doctrina establerta en la STC 76/1983, ja que no implica una definició abstracta i general de les competències que s’imposa de manera unilateral a l’Estat. Es tracta, per contra, d’una concreció de les competències assumides per la Generalitat que no té res a veure amb una imposició unilateral a l’Estat, car l’Estatut és una llei orgànica estatal elaborada i aprovada de comú acord per les institucions parlamentàries de l’Estat i de Catalunya i ratificada en referèndum pels ciutadans de Catalunya. La naturalesa, la funció constitucional i la posició en l’ordenament jurídic de l’Estatut, derivada del seu caràcter de norma institucional bàsica de la CA establert a l’article 147.1 CE, justifiquen que aquesta norma pugui dur a terme aquesta operació de distribució funcional de les competències, tot modificant parcialment la que efectuà l’Estatut de 1979 i en desenvolupaments legislatius estatals i autonòmics. (2) (2) Amb tot, no es pot oblidar que l’article 25 de l’Estatut de 1979 ja desenvolupà una funció equivalent de delimitació funcional de les competències assumides. La LO 6/2006 incorpora elements nous i una major densitat normativa en la definició dels continguts materials de cada àmbit competencial i unes categories funcionals en part distintes de les previstes a l’Estatut de 1979. Però tot això s’ajusta al principi dispositiu que encapçala les disposicions de la Constitució relatives a l’organització territorial de l’Estat i que, conseqüentment, admet una diversitat, asimetria i relativa heterogeneïtat de desenvolupaments estatutaris. (…)
Pàg. 310.- Competències executives (article 112). Aquest precepte determina l’àmbit funcional de les competències executives de la Generalitat. En concret, estableix que correspon a la Generalitat la potestat reglamentària per aprovar disposicions per a l’execució de la normativa estatal i la funció executiva. (…) en cap dels supòsits en què l’article 149.1CE reserva a l’Estat les competències de “legislació” es diu de forma expressa que en aquesta reserva s’inclogui la possibilitat d’aprovar reglaments executius de les lleis estatals. Certament, l’alt Tribunal ha reconegut (STC 18(1982) que, tot i que el terme “legislació” admet més d’una interpretació, hi ha la possibilitat d’entendre’l en el sentit que inclou també la potestat reglamentària estatal. Però una vegada més, cal advertir que també en aquest cas la jurisprudència del Tribunal Constitucional no pot servir de paràmetre per a l’enjudiciament de l’Estatut, atès que aquesta es va dictar tenint en compte el repartiment de competències entre l’Estat i les CA resultant del contrast de l’article 149.1 CE amb les competències executives assumides en els estatuts d’autonomia vigents en aquell moment. I en aquells estatuts no es determinava de forma expressa l’atribució de la potestat reglamentària dins del nivell funcional corresponent a les competències executives i conseqüentment aquesta potestat reglamentària corresponia a l’Estat en virtut de l’article 149.3 CE.
|
Us ha agradat aquest article? Compartiu-lo!
Les bones cançons és bó que es plaggien, si es tracta de fer-les arribar més lluny en el temps. I no és igual que el cas d’altres.
Au J.M. Andreo alcalde de Totana acusat de plaggiar la prevaricació tant comuna en el cas Totem.