Jaume Renyer

El proppassat divendres 27, Víctor Lapuente Giné, professor de Ciència Política al Quality of Government Institute de la Universitat de Gotemburg (Suècia), va publicar aquest article al diari El País:

“Para los que estudiamos la corrupción a nivel comparado, la reciente oleada de escándalos en España no representa ninguna sorpresa. Países como Francia, Italia, Portugal o España llevan años mostrando niveles de corrupción y de calidad de gobierno más parecidos a los de países autoritarios en vías de desarrollo que a los propios de democracias capitalistas avanzadas con décadas de pertenencia a la OCDE. ¿Qué factores separan a estos países, y en particular a España, de las democracias libres de corrupción?

Una primera tentación que hay que evitar es la de afirmar que la corrupción está en “nuestra cultura”. Se trata de un argumento peligroso e intelectualmente poco satisfactorio, pero que, sin embargo, goza de cierto predicamento en algunos círculos -posiblemente los mismos que afirmaban no hace tanto tiempo que la democracia representativa o el capitalismo no tenían espacio en nuestra cultura mediterránea y/o católica. Como un creciente número de estudios está demostrando, la causalidad parece ir en todo caso en la dirección opuesta: los países desarrollan “malas” culturas -o culturas donde predomina la desconfianza social- como consecuencia de unos elevados niveles de corrupción.

Una segunda tentación a evitar es el impulso legalista, con mucho arraigo en España, uno de los países del mundo con una mayor proporción de abogados en sus administraciones. Desde la visión legalista, expuesta, por ejemplo, por el Tribunal de Cuentas en un informe sobre corrupción local, lo que explicaría la misma en España sería “la falta de regulación”, que “permite un margen de discrecionalidad, no siempre acorde con la protección del interés público”. Pero, ¿alguien puede de veras creer que la solución a la corrupción local consiste en regular todas y cada una de las actividades de estas administraciones?.

Sorprende comparar la actitud de nuestro Tribunal de Cuentas con sus equivalentes nórdicos: en ellos, en lugar de artículos con detallados procedimientos, encontramos simplemente alguna presentación de powerpoint señalando que el objetivo es evitar una “deficiente contabilidad”, dejando discreción casi absoluta a los auditores públicos sobre cómo llevar a cabo su labor de fiscalización.

Como la literatura moderna sobre corrupción señala, las causas de la corrupción no hay que buscarlas en una “mala cultura” o en una regulación insuficiente, sino en la politización de las instituciones públicas. Las administraciones más proclives a la corrupción son aquéllas con un mayor número de empleados públicos que deben su cargo a un nombramiento político. Y aquí, el contraste entre España y los países europeos con niveles bajos de corrupción es significativo. En una ciudad europea de 100.000 a 500.000 habitantes puede haber, incluyendo al alcalde, dos o tres personas cuyo sueldo depende de que el partido X gane las elecciones. En España, el partido que controla un gobierno local puede nombrar multitud de altos cargos y asesores, y, a la vez, tejer una red de agencias y fundaciones con plena discreción en política de personal. En total, en una ciudad media española puede haber cientos de personas cuyos salarios dependen de que el partido X gane las elecciones.

Esto genera diversos incentivos perversos para la corrupción. Los empleados públicos con un horizonte laboral limitado por la incertidumbre de las próximas elecciones son más propensos a aceptar o a solicitar sobornos a cambio de tratos de favor que los empleados públicos con un contrato estable. En segundo lugar, a diferencia de lo que ocurre en la mayoría del mundo occidental, donde los políticos locales están forzados a tomar decisiones junto a funcionarios que estarían dispuestos a denunciar cualquier sospecha de trato de favor, en España toda la cadena de decisión de una política pública está en manos de personas que comparten un objetivo común: ganar las elecciones. Esto hace que se toleren con más facilidad los comportamientos ilícitos, y que, al haber mucho más en juego en las elecciones, las tentaciones para otorgar tratos de favor a cambio de financiación ilegal para el partido sean también más elevadas.

¿Qué podemos hacer para reducir esta politización? La experiencia de otros países resulta ilustrativa. Por ejemplo, entre finales del siglo XIX y principios del XX muchas ciudades de Estados Unidos presentaban unos niveles de politización y corrupción tan estratosféricos como los reflejados en la película Gangs of New York, donde el gobierno de la ciudad aparece capturado por redes clientelares e incluso criminales. Unos años después, la extensa politización de las administraciones locales -y, de su mano, la corrupción- descendió de forma drástica gracias a reformas institucionales como la sustitución del tipo de gobierno strong-mayor (el tipo de gobierno local que predomina en España, en el cual un solo cargo electo, el alcalde y su mayoría de gobierno, acumula mucho poder) por el denominado city-manager. En esta nueva forma de gobierno, los cargos electos retienen la capacidad legislativa, pero el poder ejecutivo pasa a manos de un directivo profesional nombrado por una mayoría cualificada de concejales y por un periodo de tiempo no coincidente con el ciclo electoral, reduciendo así el grado de dependencia política.

Este tipo de gobierno, o variantes del mismo, ha sido adoptado en las administraciones locales de los países occidentales que presentan menores niveles de corrupción. En ellos, el partido que gana las elecciones tiene las “manos atadas” a la hora de hacer nombramientos, porque existe un directivo profesional que gestiona la organización administrativa, o bien debe llegar a amplios acuerdos con otras fuerzas políticas, incluyendo con frecuencia a las de la oposición, para nombrar a cargos públicos. En general, se trata de buscar mecanismos institucionales para que se seleccionen empleados públicos cuya continuidad en el cargo dependa de su competencia o mérito y no de su lealtad política.

Es importante subrayar que el nivel de competencia de los empleados no es sinónimo de lo que tradicionalmente se interpreta como sistema de mérito en España; es decir, unos funcionarios públicos seleccionados mediante oposiciones y con una plaza “en propiedad” de por vida, con independencia de su rendimiento. La evidencia empírica nos muestra que no es necesario tener una administración repleta de funcionarios para reducir la corrupción. Por ejemplo, los dos países menos corruptos del mundo en 2008, Suecia y Nueva Zelanda, eliminaron hace años el estatus funcionarial para la gran mayoría de sus empleados públicos, que en la actualidad se rigen por la misma legislación laboral que cualquier trabajador del sector privado.

¿Podemos aspirar en España a unas administraciones más flexibles y eficientes y, a la vez, menos corruptas? El principal obstáculo para ello es que aquí el debate público está atrapado entre dos visiones antagónicas e indeseables ambas. Por un lado, los partidos políticos que, amparándose en la rigidez tradicional de la administración pública, han fomentado instituciones que permiten una alta politización de la administración y, por tanto, generan corrupción. Por otro, los representantes de los cuerpos de funcionarios que abogan por el mantenimiento de un sistema de empleados públicos inamovibles. Quien obviamente paga las ineficiencias derivadas de la politización y de la rigidez administrativa son los ciudadanos.

Aunque esta situación parezca irreversible, la experiencia de otros contextos debe infundirnos optimismo. Cuando activistas como Richard Childs -hombre de negocios y promotor de un tipo de gobierno local basado en directivos profesionales como los existentes en el sector privado- iniciaron su improbable lucha contra la politización y la corrupción que asolaban la mayoría de niveles administrativos en Estados Unidos hace ya más de un siglo, se enfrentaron a redes clientelares cuyo poder parecía inexpugnable. Sin embargo, triunfaron porque fueron capaces de movilizar los intereses de aquellos que en última instancia generaban la riqueza del país, convenciéndolos de que ésta se estaba malgastando no con malas políticas públicas, sino con malos políticos, o mejor dicho, con la pervivencia de malas instituciones utilizadas por los políticos para sostener sus redes clientelares. ¿Podrá alguien en España movilizar esos intereses?”.

A les seves reflexions hi vull afegir dugues consideracions de collita pròpia:

No són habituals a la premsa articles com el referenciat, tractant de manera rigorosa la situació de les administracions públiques, (a la premsa catalana només Xavier Roig i Alfons Quintà, esporàdicament i críticament, s’hi refereixen en les seves col·laboracions). El professor Lapuente assenyala una de les causes de la corrupció que es destapa a molts ajuntaments d’arreu de l’Estat espanyol (sobretot afers lligats a l’especulació urbanística): la superpoblació de càrrecs de lliure designació, la devaluació de les funcions de control intern (jurídic i econòmic) i l’apel·lació injustificada a l’assessorament extern.

Enguany, quan se celebren trenta anys d’ajuntaments democràtics, és un bon moment per la reflexió col·lectiva i per adoptar, esperonats per la crisi econòmica, mesures de reforma estructural: reducció del nombre d’electes a plena dedicació a les administracions locals, limitació dels càrrecs de “confiança” i dels “alliberats” sindicals, topalls retributius pel personal directiu de les empreses del sector públic local, descens de categoria professional, i de remuneració, del personal funcionari i laboral que no superi les avalucacions periòdiques del nivell assolit. Articles com el de Lapuente aporten línies de treball per implementar aquestes i altres mesures de reforma de l’administració local catalana.

Post Scriptum, 7 de febrer del 2018.

Fa nou anys vaig reproduir aqueix article de Víctor Lapuente perquè em va semblar que enfocava amb rigor i amb un plantejament novedós el problema estructural de la corrupció en el sistema polític espanyol. Llegint el breu article que publicà ahir a El País, “Emoción de Estado” on recomana castigar amb penes de presó els líders independentistes catalans però de tal manera que no excitin la indignació dels ciutadans he d’afegir noves anotacions a aqueix text:

Si el remedio es peor que la enfermedad, quedémonos con la enfermedad. Lo dicta el sabio refranero español. Pero, en el caso catalán, las instituciones públicas españolas se mueven como guiadas por la emoción, no la razón, de Estado.

El Estado español no es autoritario. No improvisa. No se salta la ley. Pero la interpreta con un celo innecesario. Sigue la partitura legal, pero durante los últimos meses toca con la pasión de un pianista en éxtasis. Y un Estado debe sonar como una pianola. Inanimado, hueco, desprovisto de ardor político.

Las instituciones que lidian con el desafío separatista deben recobrar la frialdad. Su respuesta a la consulta independentista de 2014 fue, vista con perspectiva, efectiva. El Estado actuó de forma reactiva, clara, minimalista y paciente. Estrictamente sobre hechos consumados. Tras la consulta, sus organizadores fueron encausados, inhabilitados y condenados a penas económicas que, claramente, han sido disuasorias. Los responsables, como Francesc Homs o Artur Mas, han tirado la toalla. Y ese debería ser el objetivo realista del Estado: desanimar al independentismo con penas que desmotiven a sus líderes, pero no exciten a sus seguidores. Una estrategia que, como hemos visto, funciona.

Pero, desde el verano de 2017, el Estado —por injusto que sea utilizar esa etiqueta colectiva para referirse a instituciones diversas y autónomas— procede de forma preventiva, confusa, maximalista e impaciente. Dando la sensación, en demasiadas ocasiones, de que se basa en especulaciones y juicios de intenciones. El resultado ha sido desastroso. En lugar de aburrir al independentismo con el ritmo lento pero implacable de una justicia española que impone severos castigos económicos a sus dirigentes, el Estado ha excitado a sus bases. Y a muchos catalanes que el 21-D votaron contra lo que percibían como una sobreactuación del Estado español.

Aplaudir acríticamente esta intervención del Estado, apelando a la unidad de las fuerzas constitucionalistas, es cortoplacista. Y denunciarla no es de equidistantes, sino de patriotas. De hombres y mujeres con razón de Estado.”

La corrupció de l’Administració rau en la perversió del sistema polític espanyol basat, com evidencia el mateix Lapuente, en la discriminació del poble català sotmès a un sistema de dominació sense dret que ens empari del saqueig, la mesquinesa dels mediocres que el justifiquen i la violència dels qui el duen a terme. Després d’escriure aqueixes ratlles infames Lapuente queda deslegitimat moralment per parlar de corrupció. El contrast amb l’obra dels professors Joan Lluís Pérez Francesch i Damià Del Clot, “Cap a on va Espanya: Democràcia o cleptocràcia” és frapant, com ho és la diferència entre justificar la corrupció i combatre-la.

Post Scriptum, 27 de setembre del 2018.

M’ha sobtat veure entrevistat ahir a Vilaweb Víctor Lapuente parlant de la corrupció estructural espanyola amb rigor però ometent tota referència a la seva infame actitud justificant la repressió contra els dirigents independentistes catalans.

Post Scriptum, 30 de març del 2022.

Aqueix editorial de Vicent Partal avui a Vilaweb encaixa amb aqueix apunt: “Recordant les obvietats: això no es pot regenerar sense la independència”.

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