Marc competencial local en relació a l’ús d’abillaments que impedeixen la identificació de les persones en l’espai públic

Aqueixa és la meva intervenció a la jornada de debat organizada pel Consell de Mallorca al voltant de “La musulmana, una cultura mallorquina”.

INTRODUCCIÓ

 

 

Arran de la iniciativa de la Paeria de Lleida de tractar de regular l’any 2010 en sentit restrictiu l’ús dels abillaments que impedeixen la identificació de les persones als espais públics mitjançant l’ordenança de civisme, alguns ajuntaments -pocs-, el de Reus entre ells, es van endinsar per aquesta via amb un resultat, fins ara, advers.

En primer lloc, cal tenir en compte que malgrat els nombrosos pronunciaments polítics fins ara cap consistori ha aplicat efectivament mesures prohibitives. Hi ha una certa confusió al respecte de quina és la matèria que s’ha de regular: al meu criteri l’ús a l’espai públic de vestimentes o accessoris que cobreixin totalment el rostre és una qüestió d’ordre públic. La convivència social es fonamenta en un conjunt d’exigències recíproques i garanties fonamentals per a la vida col·lectiva que es concreten en mesures de seguretat i deures lligats al funcionament de determinats serveis públics. Així, doncs, no som davant d’una qüestió estrictament de caire religiós, ni centrada en prioritàriament en el respecte dels de les dones, tot i que n’estiguin afectats.

En segon lloc, cal parar compte i observar com estan enfocant aquesta qüestió estats veïns, com la República francesa o el Regne de Bèlgica, o més recentment, la República de Bulgària que han optat per prohibir legalment l’ocultació del rostre a l’espai públic tot tractant de trobar una regulació que tingui presents els diversos drets afectats. Un dels document més complets i ponderats sobre les causes, els riscos i les conseqüències d’una interdicció legal és el rapport lliurat pel Conseil d’État francès en data 25 de març del 2010, titulat “Etude relative aux possibilités juridiques d’interdiction du port du voile intégral”.

En tot cas, arreu de l’Europa democràtica les lleis que es puguin aprovar han d’observar els principis d’igualtat de tracte, necessitat i proporcionalitat. Cal tenir en compte que si al Regne d’Espanya s’arriba a establir jurídicament la prohibició d’abillaments que impedeixin la identificació de les persones a la via pública, aquesta haurà de ser genèrica per a tot tipus de vestimenta que oculti el rostre i únicament en els casos en que hom pugui comprometre la seguretat pública. Hi ha casos excepcionals en els quals l’ocultació del rostre està fonamentada en la protecció de la salut (ús de mascaretes en centres mèdics), en la protecció viària (cascos integrals per a l’ús de motocicletes) o amb motiu de celebracions festives o religioses (carnestoltes o processons de Setmana Santa). En resum, una societat amb una democràcia avançada s’ha de caracteritzar per la ponderació escrupolosa dels drets afectats i la limitació motivada i proporcionada dels mateixos, si realment s’escau.

I. REGULACIÓ AL ESTATS DE LA UNIÓ EUROPEA I JURISPRUDÈNCIA DEL TRIBUNAL EUROPEU DE DEFENSA DELS DRETS HUMANS

L’ús del burca a Europa és relativament recent, els primers casos es detecten a França a la darreria del segle XX i són el resultat del procés de radicalització sectària derivada de l’islam que aflora a les comunitats de musulmans autòctons d’Europa (originaris de països islàmics o conversos). Es tracta de l’exteriorització d’una forma de vida i civilització manifestament contrària a les pròpies de les societats obertes occidentals que té la potencialitat de generar un conflicte cívic i polític capaç de desestabilitzar la convivència i la cohesió interna dels estats europeus.

El Senat de la República francesa va aprovar definitivament el 14 de setembre del 2010 el projecte de llei que prohibeix la dissimulació del rostre a l’espai públic. Tot i el títol genèric d’aquesta llei, resulta manifest que ha estat promoguda fonamentalment per establir la interdicció del port del burca com a abillament: «Nul ne peut, dans l’espace public, porter une tenue destinée à disimuler son visage» (article 1). La prohibició general té les seves excepcions a l’article segon, segons el qual hi pot haver autoritzacions legislatives i reglamentàries que permetin cobrir el rostre per motius de salut o professionals inscrits en el marc de pràctiques esportives, festes o manifestacions artístiques o tradicionals.

El Regne de Bèlgica va aprovar també per llei una interdicció similar l’1 de juny del 2011. I, enguany, la República de Bulgària ha adoptat ma mateixa mesura en data 30 de setembre. Foar de la Unió Europea i en un context cultural i social ben diferent, alguns estats musulmans, (Senegal, Txad, Camerun) la prohibició ha estat adoptada com a mesura de seguretat atesa la intensa conflictivitat generada per les diverses organitzacions gihadistes que actuen a l’Àfrica subsahariana.

L’1 de juliol del 2014 es va fer pública la sentència del Tribunal Europeu de Defensa dels Drets Humans dictada en relació al recurs interposat per una ciutadana contra la llei francesa 2010-1192, d’11 d’octubre, que prohibeix abillar-se públicament amb vel integral, estimant que els seus preceptes no contravenen la Convenció que salvaguarda els drets de l’home i les llibertats fonamentals.

El Tribunal considera que aqueixa regulació legal no viola l’article 8 (relatiu al dret al respecte de la vida privada i familiar), ni a l’article 9 (relatiu al dret a la llibertat de consciència i de religió) i que, per tant, no contradiu l’article 14 (relatiu a la prohibició de discriminació), tots ells de la Convenció anteriorment esmentada.

El TEDH estima que la preservació de les condicions de convivència social és un objectiu legítim i que el legislador de cada estat disposa d’un ample marge d’apreciació per establir restriccions als abillaments que cobreixen el rostre a la via pública sense contradir la Convenció.

El TEDH nega, d’entrada, molts dels plantejaments de partida formulats per la recurrent: la seva condició de “víctima potencial” d’una llei que li impedeix portar en públic un abillament (Fonament de Dret I.A.58),  el risc de patir assetjament i discriminació o tracte degradant per aqueix motiu (Fonament de Dret II.71) o la vulneració dels seu dret a la lliure associació (Fonament de Dret III.73).

Sobre el fons de la qüestió (una mesura emanada d’una autoritat pública que limita l’opció de les persones que dissimulen el seu rostre per motius religiosos) el Tribunal considera que aitals ingerències en la vida privada han d’estar previstes per la llei, han de ser fonamentades en un o més objectius legítims i, aqueixos, han de ser necessaris en una societat democràtica. El govern francès, al·lega en el procés que persegueix dugues finalitats: la seguretat pública i “le respect du socle minimal des valeurs d’une société démocratique et ouverte” (Fonament de Dret IV.116). I el TDHE considera que “l’interdiction litigieuse peut être considerée comme justifiée dans son principe dans la seule mesure où elle vise à garantir les conditions du vivre ensemble” (Fonament de Dret IV.142).

Finalment, el tribunal conclou:

157. En conséquence, notamment au regard d el’ampleur de la marge d’appréciation dont disposait l’État défendeur en l’espèce, la Cour conclut que l’interdiction que pose la loi du 11 octobre 2010 peut passer pour proportionnée au but poursuivi, à savoir la préservation des conditions du “vivre ensemble” en tant qu’élément de la “protection des droits et libertés d’autri”.

158. La restriction litigieuse peut donc passer pour “nécessaire”, “dans une société démocratique”. Cette conclusion vaut au regard de l’article 8 de la Convention comme de l’article 9″.

159. Partant, il n’y a eu violation ni de l’article 8 ni de l’article 9 de la Convention”.

Aqueix pronunciament jurisprudencial té rellevància a escala europea, no solament perquè convalida les lleis francesa (i de retruc la belga) que ha prohibit el vel integral a l’espai públic sinó pel conjunt dels estats on aqueixa problemàtica encara no ha estat regulada legislativament, com és el cas del Regne d’Espanya, ja que si bé no té efectes immediats al dret intern, (no té una normativa específica en aqueixa matèria), estableix un precedent a tenir en compte en vistes a regulacions futures que, de moment, no s’han arribat a donar ni per part del legislatiu espanyol, ni autonòmic.

II. ESTAT DE LA QÜESTIÓ A L’ESTAT ESPANYOL

A) Qui va prendre la iniciativa va ser la Paeria de Lleida l’any 2010 modificant els articles 26, 27 i 102 de l’ordenança municipal de civisme i convivència i, en concordància, els articles vinculats en el reglament de transport públic, el de l’arxiu municipal i el de funcionament dels centres cívics, per tal d’introduir-hi aqueixa interdicció en l’àmbit de les competències locals, encetant una controvèrsia jurídica i política sobre l’abast de les mateixes que encara no està definitivament clos.

Concretament l’article 26.2 de l’ordenança de civisme és al moll de l’os de la modificació:

«La normativa reguladora dels serveis i de l’ús dels edificis i equipaments municipals (reglaments, normes de funcionament, instruccions..) podrà limitar o prohibir accedir o romandre en els espais o locals destinats a tal ús, a les persones que portin vel integral, passamuntanyes, casc integral o altres vestimentes o accessoris que impedeixin o dificultin la identificació i la comunicació visual de les persones.

Aquestes limitacions o prohibicions, que podran afectar tant als prestadors dels serveis com als usuaris, hauran de ser motivades i podran preveure excepcions en raó de l’exercici de determinades professions, per seguretat e higiene en el treball, per determinades festivitats o per altres motius justificats.

Els encarregats dels serveis informaran a les persones afectades sobre la prohibició d’accedir i romandre en els espais o locals emprant aquests elements que impedeixen o dificulten la identificació i la comunicació visual.

Si no obstant això, la persona o persones persisteixen en la seva actitud, es procedirà a requerir l’actuació dels agents de l’autoritat. Aquests podran impedir que les persones accedeixin o romangui en els esmentats espais, utilitzant els mitjans permesos per la normativa aplicable i formularan, si escau, la corresponent denúncia, procedint-se posteriorment a la incoació de l’expedient sancionador.»

Per tal d’abordar aqueixa regulació de l’ús del vel integral i altres vestimentes o accessoris que cobreixin totalment la cara, i que impedeixin la identificació i la comunicació visual en els espais públics, és fa necessari considerar en primer lloc la capacitat i l’abast de la potestat reglamentària dels ens locals.

El reconeixement constitucional de l’autonomia local porta implícita, la atribució genèrica de la potestat normativa. Els articles 4.1 a) de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL) i 8.1 a) del DL 1/2003 de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMC) i la Llei 20/2006, de 15 de desembre, municipal i de règim local de les Illes Balears, reconeixen als municipis en la seva qualitat d’administracions territorials, les potestats reglamentària i d’autoorganització. D’acord amb la doctrina administrativa més acreditada, ambdues potestats apareixen correctament diferenciades, perquè si la segona dóna lloc, si escau, a normes reflexives o ad intra dels ens locals -qualificades per l’article 20.1 c) LBRL de Reglaments Orgànics-, la primera té per objecte l’emanació de normes ad extra o de regulació de la realitat social i de la conducta dels ciutadans -qualificades per l’article 5 LBRL d’Ordenança-.

En aquest darrer cas, es tracta de normes d’ordenació general (mercès a la universalitat de finalitats que poden perseguir els ens locals) derivada d’allò disposat no només en l’article 84.1, a LBRL (al fil del qual les Ordenances constitueixen un dels mitjans d’intervenció pels ens locals de l’activitat dels ciutadans), sinó, també, en l’article 70.2 del mateix text legal (que imposa, en compliment del principi de publicitat de les normes assentat en l’article 9.3 de la Constitució espanyola, la publicació íntegra de les Ordenances locals en el corresponent Butlletí Oficial de la Província).

 

La potestat normativa local no és, doncs, un simple instrument d’execució de les previsions legals, que pugui trobar en el Reglament en sentit estricte el seu model de referència; al ser manifestació -residint en això el seu nucli definitori- bàsicament d’un poder propi de configuració. I aquest poder és, a més, oposable tant al poder legislatiu, com al poder judicial, quan forma part del contingut “polític” o d’opció sota la pròpia responsabilitat de l’autonomia local i, per tant, de la garantia institucional d’aquesta reconeguda per la Constitució.

 

Els articles 84.1, a) de la LBRL i 236.1 a) del TRLMC, i article 100 de la LMRL de les Illes Balears, preveuen de forma general, la possibilitat d’una normació interventora de l’activitat dels particulars per part dels ens locals i justament aquesta possibilitat posa en relleu la qüestió, sovint marginada, d’extensió d’aquesta potestat, amb tota normalitat, als àmbits constitucionalment construïts com a drets i llibertats constitucionals, ja que, en altre cas, aquella potestat es trobaria mancada, en la pràctica, d’espai practicable.

La doctrina establerta per la jurisprudència tant del Tribunal Constitucional (STC 132/2001, de 8 de juny) com del Tribunal Suprem (STS de 29 de setembre de 2003) i del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya ( STSJ de Catalunya de 7 d’abril de 2010) a propòsit de l’article 25 CE, sobre el joc de la Llei i el Reglament en la tipificació de les infraccions i sancions -doctrina sensible a les exigències de l’acció administrativa i flexibilizadora dels principis constitucionals sobre el poder punitiu de l’Estat pel que fa a la seva translació o extensió a aquella-, així ho avala i arrel de la mateixa fou positivitzada aquesta doctrina mitjançant la incorporació dels articles 139 i següents a la LBRL mitjançant la Llei 57/2003, de 16 de desembre.

D’acord amb això i en defecte de normativa sectorial específica és perfectament lícita la regulació per part de l’Ajuntament de les normes d’accés, permanència i ús dels equipaments o edificis municipals. També ho és en els mateixos termes la regulació de les normes de convivència o de vida col·lectiva dins del terme municipal i especialment a les vies i altres espais públics.

Ara bé aquesta potestat no és un “xec en blanc” a les mans de l’Ajuntament. Aquest haurà de justificar la seva intervenció sobre les activitats ciutadanes i caldrà sempre ponderar la intervenció municipal per via reglamentaria amb els principis d’igualtat de tracte, necessitat i proporcionalitat amb l’objectiu que es persegueix tal i com disposa l’article 84.2 de la LBRL. El respecte als esmentats principis és també invocat per l’article 236.2 del TRLMC que hi afegeix el del respecte a la llibertat individual.

El primer element que cal tenir en compte seguint aquesta anàlisi és quina ha de ser la finalitat d’aquesta mesura. Tot i que en el debat que es suscita al voltant de la prohibició hi trobem sovint la invocació del dret a la igualtat entre homes i dones i el dret a la dignitat de les persones, aquests títols es consideren un element de justificació feble tenint en compte que les mesures encaminades a la protecció d’aquests drets no poden operar quan la conducta limitadora dels mateixos es autoimposada o assumida voluntàriament com a manifestació de la llibertat individual tal i com ha estat declarat pel Tribunal Europeu de Drets Humans, entre d’altres per la sentència de 17.02.2005 (assumpte KA i DA c. Bèlgica). En el cas que ens ocupa, per bé que a priori pot afirmar-se que aquestes conductes són imposades, a l’hora d’aplicar cas per cas la prohibició seria difícil discernir la voluntarietat o involuntarietat de l’ús del vel integral.

Per contra pot ser un fonament més sòlid per a establir l’esmentada prohibició la protecció de l’ordre públic entès aquest com el conjunt d’exigències recíproques i de garanties fonamentals de la vida en societat. La traducció més immediata d’aquest ordre per al cas que ens ocupa seria la seguretat pública i les exigències pròpies del funcionament de determinats serveis públics.

D’acord amb aquesta finalitat seria possible prohibir la ocultació del rostre als espais públics amb la finalitat de prevenir problemes d’ordre públic, especialment la seguretat de béns i persones. Aquest raonament encaixaria perfectament amb la protecció de la convivència com a bé jurídic al qual es refereix l’article 139 de la LBRL.

No obstant cal tenir en compte que la prohibició que amb aquesta finalitat s’establís per tal de no ser discriminatòria hauria de ser genèrica per a tot tipus d’abillament que oculti el rostre i aquesta mesura no podria prendre’s amb caràcter general sinó únicament en els casos en que es pot veure compromesa aquesta seguretat, com ara en llocs i situacions en que la concentració de persones esdevingui reveladora d’aquest perill.

També seria necessari preveure excepcions per al cas de mesures de protecció de la salut (ús de mascaretes per determinats malats), de seguretat viària (casc integral en l’ús de ciclomotors o motocicletes) o de seguretat i salut en el treball (cascs o màscares de seguretat) o per al cas de celebracions tradicionals o religioses (com el carnestoltes o la setmana santa).

De la mateixa manera es considera possible amb idèntica finalitat i amb la de lluitar contra possibles fraus imposar l’obligació de portar la cara descoberta per accedir a determinats equipaments o serveis públics, especialment quan això sigui necessari per a l’aplicació de restriccions o distincions lligades a la identitat o a l’edat. Aquest raonament encaixaria perfectament amb la protecció del bon ús dels béns i serveis públics al qual també es refereix l’article 139 de la LBRL.

B) En data 7 de juny de 2011 el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya va dictar sentència en relació al recurs contenciós-administratiu interposat per l’Asociación Watani por la Libertad y la Justícia contra l’acord de la Paeria de Lleida modificant diverses ordenances municipals en el sentit anteriorment descrit.

Aquest pronunciament jurisdiccional va passar relativament inadvertit a l’opinió pública però té una rellevància jurídica notable atesa la seva sòlida argumentació. En poques pàgines resol el contenciós ajustadament a la jurisprudència del Tribunal Constitucional espanyol i al Tribunal Europeu dels Drets Humans sobre aquesta matèria. En síntesi, ratifica la competència de les entitats locals per exercir la potestat normativa en aquelles qüestions no excloses legalment de la seva intervenció i en especial les relatives a l’ordenació de les relacions de convivència en els espais públics.

La sentència ratifica que l’ocultació del rostre a l’espai públic, si no està vinculada excepcionalment a determinades professions o a normes sanitàries, afecta a la tranquil·litat i la seguretat i, per tant, la la seva prohibició està legitimada en pro del seu manteniment. L’ús del burca és una pràctica sectària ancestral inspirada en creences religioses, però no és un precepte islàmic pròpiament establert, i la seva utilització tothora i a tot arreu no està emparada pel dret a la llibertat religiosa sinó que està limitat per la necessària preservació de l’ordre públic.

El Fonament Jurídic Primer parteix d’aqueix plantejament:

Tales modificaciones introducen en la Ordenanza de civismo y convivencia la prohibición de accedir o romandre en els espais o locals destinats a l’ús o servei públic, a les persones que portin vel integral, possamuntanyes, casc integral o altres vestimentes o accessoris que impideixin la identificació i la comunicació visual de les persones, sempre que així estigui prohibit o limitat per la normativa reguladora específica, i la tipificación de una nueva infracción leve (sancionable por tanto según el art. 106 con multa de 30 a 600 euros), consistente en infringir la anterior prohibición, es decir, accedir o romandre en els espais o locals destinats a l’ús o servei públic, a les persones que portin vel integral, passamuntanyes, casc integral o altres vestimentes o accessoris que impideixin o dificultin la identificació i la comunicació visual de les persones, sempre que així estigui prohibit o limitat per la normativa reguladora específica.

El Fonament Jurídic Segon centra la qüestió:

La cuestión que desde la óptica de los derechos fundamentales se nos plantea es si la dicha prohibición vulnera el derecho fundamental consagrado en el ar. 16 de la CE, a la libertad ideológica, religiosa y de culto, en la medida en que la prohibición incluye una vestimenta, el velo integral (con denominaciones como burka completo, chador, niqab u otras) que según afirma la demanda, “es propia de las personas que profesan la religión musulmana”.

I comença a raonar jurídicament:

La Asociación recurrente estima que el Ayuntamiento no tiene atribuidas las competencias legislativas en materia de derechos fundamentales. Debemos examinar por tanto si para establecer una prohibición como la que nos ocupa (con la correlativa infracción y sanción por incumplimiento) resulta exigible una norma con rango de Ley, estatal o autonómica no bastando, como se afirma por la recurrente, una disposición de carácter reglamentario como es la Ordenanza.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido evolucionando desde la inicial doctrina de la vinculación positiva, según la cual la Constitución Local sólo puede reglamentar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, hasta la actual doctrina de la vinculación negativa, que permite a las Corporaciones Locales reglamentar sin previa habilitación legal, dictando Ordenanzas en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación vigente. Ello derivado de la amplitud con que la Constitución concibe la garantía constitucional de la autonomía de gobierno y administración de los municipios (art. 140 CE), la cual debe ser interpretada en el terreno competencial de acuerdo con la cláusula subsidiaria de la Carta Europea de Autonomia Local de 15-10-1985, ratificada por Espanya mediante instrumentos de 20-01-1988, contenida en su articulo 4.1. según el cual, las entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad.

En materia de potestad sancionadora, tal como resume la sentencia del TS de 23-6-2003, su atribución a los entes locales se contiene de modo explícito en el art. 4.1.f. de la Ley de Bases de Régimen Local, Ley cuya modificación por la Ley 57/2003 de 16 de diciembre la adecuó a lo que señalaba la sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001, de exigencias mínimas que había de reunir la ley que regule la potestad sancionadora municipal en un ámbito concreto de la investigación pública, esto es, 1) fijar los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones y 2) preestablecer cuando menos las sanciones que pueden establecer las Ordenanzas municipales.

La prohibición que se tipifica como infracción por el Ayuntamiento demandado va referida a cualquier vestimenta o accesorio que oculte el rostro, y es una prohibición limitada a determinados espacios y servicios municipales, cuando su respectiva reglamentación así lo prevea. En concreto, se hace referencia (art. 26.2) a “edificis i equipaments municipals” i “espais o locals destinats a tal ús”.

Una prohibición o infracción de tales características carece de cobertura en norma estatal o autonómica alguna. Debemos plantearnos por tanto, si puede encontrar sustento jurídico en los arts. 139 y 140 de la LBRL tras su modificación en 2003.

El art.139 de la LBRL posibilita establecer un régimen sancionador por parte de los Entes Locales, cuando tal habilitación no se pueda desprender directamente de la normativa sectorial, “para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos”

La sentencia del Tribunal Supremo de 30-11-2010 señala que “ los conceptos a cuya protección remite el precepto legal deberán ser objeto de interpretación casuística en via jurisdiccional, de forma que se pueda llegar al entendimiento, de si, en cada caso, una determinada regulación municipal puede hallar encaje en los mismos”, añadiendo que un elemento de primordial interés interpretativo reside en la consideración de las infracciones previstas en los arts. 139 y 140 de la LBRL.

Tales preceptos, como criterios de antijuridicidad, se remiten además del daño a los bienes públicos -municipales- a la posible perturbación que a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos -de otras personas- puedan producir las conductas infractoras. Dependiendo de la intensidad de la perturbación, las infracciones podrán ser muy graves, graves o leves, restringiendo el precepto la clasificación de las infracciones como muy graves a los casos en que la perturbación sea relevante y afecte de manera grave, inmediata y directa a dicha tranquilidad o ejercicio de derechos legítimos, y al resto de supuestos, la clasificación de graves y leves, en función de la intensidad de la perturbación.

En nuestra cultura -occidental- el ocultamiento del rostro en la realización de actividades cotidianas produce perturbación en la tranquilidad, por la falta de visión para el resto de personas de un elemento esencialmente identificativo cual es la cara de la persona que lo oculta. Ello sin prejuicio de que, por diversas razones, no se produzca tal efecto perturbador en otras situaciones, como el ejercicio de determinadas profesiones, seguridad e higiene en el trabajo, festividades o climatología; situaciones que la Ordenanza ahora impugnada ya contempla como posibles excepciones a la prohibición (art. 26.2 párrafo segundo de la Modificación).

En consecuencia, teniendo encaje la infracción en uno de los criterios de antijuridicidad contemplados en la LBRL, perturbación de la tranquilidad del resto de personas usuarias del servicio o del espacio público municipal, el Ayuntamiento ostenta plenas competencias para, de forma limitada a esos espacios municipales, establecer la prohibición de acceder a los mismos o permanecer en su interior con vestimentas o accesorios tales como velo integral, pasamontañas, casco integral u otros que oculten el rostro, y tipificar como infracción leve su incumplimiento.

Y ello aún cuando tal prohibición pueda incidir (en el caso de determinadas prendas como burka, chador, niqab) en un derecho fundamental, pues en reiteradas ocasiones, esta misma Sala, sección 5a, ha dicho que más allá de su carácter reglamentario, una ordenanza sí puede incidir en la regulación municipal de los derechos fundamentales y libertades públicas, ya que el criterio general es que puede regular materias accesorias de esos derechos fundamentales, y sobre todo los concernientes a las manifestaciones de la convivencia o vida colectiva dentro del término municipal a las que se dirige, donde la esfera protectora del derecho fundamental no alcanza a los aspectos accesorios, accidentales o circunstanciales. En este caso se prohíbe el uso de tal prenda, (en tanto que oculta el rostro) en aspectos referidos a la convivencia o vida colectiva y únicamente en espacios municipales.

También se ha dicho en anteriores sentencias de la sección 5a que en las manifestaciones colectivas de la vida ciudadana existen una serie de materias, como son la seguridad de los lugares, cuya competencia no resulta ajena a la Administración Municipal, de acuerdo con los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 d’abril (y correlativos del Decret Legislatiu 2/2003), y que justifica la actuación normativa y organizativa municipal materializada en ordenanzas.

En este caso la prohibición halla sustento, como hemos dicho, en la perturbación de la tranquilidad que ocasiona la ocultación del rostro en actividades cotidianas, però también se justifica en materia de seguridad de los lugares, pues sin prejuicio de la legislación estatal en relación con la obligatoriedad de identificación de las personas, que puede requerirse puntualmente en el ejercicio de las funciones de indagación o prevención de los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 20 de la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana), el mantenimiento continuo de la seguridad en espacios municipales corresponde al Ayuntamiento.

La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, que regula el desarrollo de este derecho fundamental de un modo nuclear y directo, señala en el art. 2.1 que la libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitución, comprende el derecho de toda persona a manifestar libremente sus propias creencias religiosas, y la propia Constitución dice que tales manifestaciones no tendrán más limitación que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley.

El concepto de orden público (diferente del de seguridad ciudadana o de seguridad pública) es un concepto jurídico indeterminado, però como dice el Tribunal Supremo, independientemente de la mayor o menos extensión que se le dé, se refiere, por definición, a conductas externas reales y perceptibles, y ello pone de manifiesto para el Alto Tribunal (sentencias 11 de febrero y 11 de mayo de 2009) que el constituyente nunca pensó que las personas puedan comportarse siempre según sus propias creencias, sino que tal posibilidad termina, cuanto menos, donde comienza el orden público. En particular, estas sentencias rechazan que el art. 16 de la Constitución ampare el derecho a comportarse en todas las circunstancias de la vida con arreglo a las propias creencias.

Las sentencias del TS de 25-1-1983 y 13-10-1981 equiparan el orden público a “paz social”, “paz pública” y “convivencia social” y esta misma Sala, en sentencia de 20-6-94, sección 5a, lo ha equiparado a “paz y sosiego de los ciudadanos”, el mantenimiento del cual, en espacios públicos municipales, es competencia del Ayuntamiento.

Finalment, el TSJC troba que les ordenances municipals que regulen l’espai públic restringint l’ús del burca no contradiuen l’article 9 del Conveni Europeu per a la Protecció dels Drets Humans i les Llibertats Fonamentals ja que aquestes restriccions estan legalment previstes, són mesures necessàries per a la seguretat pública i la protecció dels drets i les llibertats i conclou en el Fonament Jurídic Tercer:

No se aprecia, por tanto, la alegada falta de competencia municipal ni vulneración del art.16 de la CE, però tampoco la del art. 9 del Convenio Europeo para la Protección de los derechos humanos y de las Libertades Fundamentales, suscrito en Roma en 1950 y ratificado por España en el año 1979.·

Tot precisant que:

Atendiendo a las sentencias dictadas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo en relación con la prohibición del uso del velo (no integral), especialmente las de 29-6-2004, asunto Leyla Sahin vs Turquia y la de 4-12-2008, asunto Kervanci vs Francia, así como las citadas en éstas (singularmente la del asutno Dahlab vs Suiza), el Tribunal europeo señala que una restricción de este tipo debe cumplir las exigencias del transcrito apartado 2 del art-, esto es, estar prevista por la ley, perseguir una o varias de las finalidades legitimas que enumera el precepto y ser necesaria en una sociedad democrática para alcalzarlas.

A la luz de los pronunciamientos del TEDH, en este caso se cumplen todas y cada una de las exigencias, como pasamos a argumentar:

a) Prevista por la ley. El Tribunal Europeo recuerda que ello significa que la medida debe tener una base en derecho interno, accesible y de formulación lo suficientemente precisa. De acuerdo con la jurisprudencia constante del Tribunal, la noción de “ley” debe ser entendida en su aceptación material y no formal. En consecuencia, incluye el conjunto formado por el derecho escrito, incluidos los textos de rango infra legislativo, como es este caso una Ordenanza (De Wilde, Ooms y Versyp vs Bélgica, TEDHG 18 de junio de 1971; Kruslin vs Francia 24 de abril 1990, y las ya citadas de 29-6-2004, asunto Leyla Sahin vs Turquia y la de 4-12-2008, asunto Kervanci vs Francia, así como las citadas en estas, singularmente la del asunto Dahlab vs Suiza)

b) Finalidad legítima. Ya hemos razonado que el sustento, y por tanto la finalidad que se persigue son la protección de los derechos y libertades ajenas y del orden público.

c) Necesaria en una sociedad democrática. El uso del burka o similar, portado exclusivamente por mujeres (es hecho notorio y por tanto exento de la necesidad de ser probado), resulta difícilmente conciliable con uno de los valores y principios irrenunciables en nuestra sociedad, y del cual España es un país pionero en la defensa, promoción y efectividad, cual es el de la efectiva igualdad entre mujeres y hombres, y ello con independencia de que su uso sea voluntario o no.

Por tanto, tampoco se aprecia vulneración del art. 9 del Convenio como afirma la demanda.

C) Mitjançant sentència de data 14 de febrer del 2013 el Tribunal Suprem ha estimat el recurs de cassació interposat per l’Asociación Watani por la Libertad y la Justicia contra la sentència del TSJC de 7 de juny del 2011. Les modificacions introduïdes a les ordenances municipals per tal d’impedir l’ús del vel integral han estat anul·lades per ser considerades limitacions a l’exercici del dret fonamental de llibertat religiosa sense llei que les empari.

De la lectura de la sentència dictada per la Sala del Contenciós-Administratiu del Tribunal Suprem se’n poden extreure les següents consideracions:

La primera és que, malgrat la sentència no s’hi pronuncia expressament, es manté la prohibició d’ocultació del rostre en tots els supòsits, llevat de l’abillament amb vel integral que n’ha de restar exclòs en els termes que estableix el Fonament de Dret Primer:

Conviene precisar, para delimitar el alcance del proceso, que en él sólo se impugna la veda del uso del velo integral, no así de los demás elementos de ocultación del rostro, por lo que en cuanto al contenido de la Ordenanza y de los Reglamentos aludidos lo atinente a esos otros elementos ha de considerarse ajeno al proceso y por tanto no afectado por él la vigencia de los correspondientes preceptos.

Es, pues, sólo lo relativo al velo integral a lo que afecta la Sentencia. En ésta, en su Fundamento de Derecho Primero se concreta el objeto del proceso con precisa referencia al acuerdo impugnado y a los motivos de la impugnación.”

La segona és que el Tribunal Suprem no qüestiona la competència de l’Ajuntament de Lleida per a regular aquesta qüestió sempre que es basi en el títol local de regulació de la convivència a la via pública i els serveis locals i no ho faci invocant competències respecte a drets fonamentals, com la llibertat religiosa o la igualtat entre homes i dones.

Així ho explicita el Fonament de Dret Setè quan afirma: “Sólo si en la prohibición cuestionada en el proceso la Ordenanza recurrida (la ordenanza misma, no los razonamientos que en su salvaguarda se exponen en la Sentencia y en los escritos del Ayuntamiento recurrido en la instancia y en la casación) invocase como título competencial el de la regulación del ejercicio de la libertad religiosa, el tema competencial tendría en sí singularidad para ser considerado aisladamente del tema de fondo de la vulneración del derecho fundamental; pero ese no es el caso, pues la Ordenanza se autoencuadra en otros títulos competenciales, que, en principio, no resultan cuestionables en cuanto tales”.

La tercera consideració a tenir en compte és que el Tribunal Suprem considera que l’ús del vel integral constitueix “una manifestación de ejercicio de libertad religiosa, regulada en el art. 16.1 CE y en la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio” (Fonament de Dret Novè) i conseqüentment no pot ser limitat per una ordenança municipal en base als pincipis de seguretat i ordre públic.

El Fonament de Dret Desè conclou: “La competencia del Ayuntamiento para regular sus servicios y la convivencia en el ámbito del Municipio: incontestable, (y es ahí donde entran en juego como normas habilitantes las de LBRL -Art. 4.1.f, 25 y 25- y de la Carta Europea de la Autonomía local -art. 4.2-, citadas en sentencia), no puede suponer que, al ejercitar las competencias que dichas normas le confieren, pueda hacerlo prescindiendo de los límites constitucionales que le impone el respeto del derecho fundamental de libertad religiosa, proclamado en el art. 16.1 CE.”

Aqueixa darrera afirmació implica que l’ordenança municipal pot prohibir anar pel carrer i accedir als serveis públics a les persones que oculten el rostre, llevat de les que ho fan per motius religiosos a Ies quals, per tant, a la pràctica no es podrà fer res més que demanar que s’identifiquin (si concorren les circumstàncies descrites a l’article 20 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrer, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, vigent quan es va dictar la sentència), però no se les podrà sancionar per aqueix motiu. Si es neguen a identificar-se podran ser sancionades per l’aplicació de l’article 26, h) de la mateixa llei. Cal tenir en compte en aqueixes situacions que la identificació no es limita a l’exhibició del DNI o document equivalent, sinó comprovant que efectivament el portador del mateix s’hi correspon.

La quarta reflexió, és que excepcionalment, el Tribunal Suprem dóna per vàlida la regulació continguda a l’article 21 del Reglament del Servei de Transports Urbans de Viatgers de Lleida que diu el següent:

L’ús de les diferents targetes de tarifa social o de preu reduït en funció de col·lectius especials, haurà d’estar degudament acreditat. El personal del servei podrà demandar l’acreditació de la personalitat als beneficiaris i comprovar la concordància amb les fotografies dels títols de transport. Cap usuari podrà fer ús d’aquestes targetes si es nega a identificar-se per fer aquestes comprovacions.”

El Fonament de Dret Onzè afirma el següent: “Es indudable que el sentido  de esa modificación se diferencia con claridad de las demás analizadas, pues no impiden el uso del velo integral, ni por tanto puede equipararse en su valoración jurídica respecto a la vulneración del Art. 16.1 CE a la que merece la prohibición analizada en los fundamentos precedentes.

La exigencia de identificacion que en dicho Reglamento se establece, como control del uso de un beneficio al que la portadora del velo integral se acoge libremente, no supone limitación del ejercicio del derecho de libertad religiosa, ni supone regulación de ésta, precisada de previa regulación por ley; por lo que tiene la cobertura plena de los títulos legales que el Ayuntamiento invoca, lo que impone la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia desestimatoria en lo concerniente a ese concreto y limitado contenido del recurso.”

El supòsit regulat a l’article 21 del Reglament dels Serveis de Transports Urbà de Viatgers de Lleida és extensible a altres serveis municipals la competència normativa dels quals correspongui a l’Ajuntament i estableixi com a condició per l’ús dels mateixos la prèvia identificació de les persones.

En conclusió, i atenent a les consideracions anteriorment exposades, els ajuntaments poden establir la prohibició genèrica d’ocultar el rostre en la via pública llevat dels casos en que aquesta pràctica està fonamentada en motius emparats pel dret fonamental de la llibertat religiosa en els termes que estableix aqueixa sentència del Tribunal Suprem.

D) La Llei Orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana ha estat polèmica per molts motius, però un dels que pràcticament no ha causat controvèrsia ha estat l’omissió deliberada de no regular l’ús d’abillaments a la via pública que oculten el rostre, singularment el burca. De la lectura de l’article 16, es dedueix que en compliment de les funcions d’investigació i prevenció de delictes, així com per a la sanció d’infraccions administratives, els agents policials podran requerir la identificació de les persones únicament quan existeixin indicis de participació en fets delictius o per la seva prevenció. En aqueixes circumstàncies podran realitzar les comprovacions necessàries a la via pública o a l’indret on s’hagi fet el requeriment, inclosa la identificació de les persones el rostre de les quals no sigui visible -total o parcialment- pel fet d’emprar qualsevol mena d’abillament que el cobreixi.

En la pràctica d’aqueixes identificacions la norma especifica que hom respectarà estrictament els principis de proporcionalitat, igualtat de tracte i no discriminació per raó de naixement, nacionalitat, origen racial o ètnic, sexe, religió o creença, edat, discapacitat, orientació o identitat sexual, opinió o qualsevol altra condició o circumstància personal o social. Quan no sigui possible la identificació o la persona es negui a identificar-se, els agents només als efectes d’impedir la comissió d’un delicte o a l’objecte de sancionar una infracció, podran requerir a les persones no identificades que els acompanyin a les dependències policials més properes que disposin dels mitjans adequats per a practicar aqueixes diligències pel temps estrictament necessari que en cap cas podrà superar les sis hores.

Per tant, fora d’aqueixos supòsits en què es pot identificar a les persones, portar el burca a la via pública és una pràctica permesa amb tota normalitat des del punt de vista jurídic de la legalitat espanyola. Amb aqueixa llei orgànica les Corts espanyoles han deixat passar l’oportunitat de regular en base a la protecció de la seguretat ciutadana l’ús del burca a la via pública fent bona, per omissió, la interpretació expansiva del dret a la llibertat religiosa (que atribueix automàticament una cobertura il·limitada a les persones que oculten el seu rostre al·legant les seves creences en detriment d’altres principis i drets democràtics) efectuada pel Tribunal Suprem espanyol.

III. LA PROBLEMÀTICA DEL BURQUINI A FRANÇA

Un supòsit qualitativament diferent és el denominat burquini, vestit de bany femení que cobreix tot el cas llevat de mans, peus i cara, introduït fa pocs anys, (creació de la dissenyadora australiana d’origen libanès Aheda Zanetti) el en la indumentària de les dones musulmanes habitant el món occidental. A diferència del burqa interdit legalment a França, Bèlgica i Bulgària com una actitud incompatible amb les normes de coexistència social majoritàriament compartides a les societats europees, el burquini no reuneix les condicions objectives jurídicament apreciables per ser prohibit llevat dels casos puntuals i acreditats d’alteració de la seguretat pública (com ha sigut en el cas del poble de Sisco, a Còrsega). Però, certament, aqueix abillament forma part d’un seguit d’actituds orientades per l’islamisme (no prescrites religiosament) en vistes a establir fàcticament un codi de conducta social contrari a la laïcitat i la igualtat de gènere.

El primer estat de la Unió Europea on va emergir la controvèrsia sobre l’ús del burquini ha sigut França aqueix estiu passat, quan diversos alcaldes van optar per prohibir-ne l’ús a les platges. Una decisió que va ser impugnada davant el Consell d’Estat que va emetre un dictamen al respecte el 26 d’agost segons el qual: “Le juge des référés du Conseil d’Etat suspend une mesure d’interdiction des tenues regardées comme manifestant de manière ostensible une appartenance religieuse lors de la baignade et sur les plages” del qual val la pena extreure’n aqueixos fonaments jurídics:

«2. Des arrêtés du maire de Villeneuve-Loubet (Alpes-Maritimes) du 20 juin 2014 puis du 18 juillet 2016 ont réglementé l’usage des plages concédées à la commune par l’Etat. Ces arrêtés ont été abrogés et remplacés par un nouvel arrêté du 5 août 2016 qui comporte un nouvel article 4.3 aux termes duquel : « Sur l’ensemble des secteurs de plage de la commune, l’accès à la baignade est interdit, du 15 juin au 15 septembre inclus, à toute personne ne disposant pas d’une tenue correcte, respectueuse des bonnes mœurs et du principe de laïcité, et respectant les règles d’hygiène et de sécurité des baignades adaptées au domaine public maritime. Le port de vêtements, pendant la baignade, ayant une connotation contraire aux principes mentionnés ci-avant est strictement interdit sur les plages de la commune ». Ainsi que l’ont confirmé les débats qui ont eu lieu au cours de l’audience publique, ces dispositions ont entendu interdire le port de tenues qui manifestent de manière ostensible une appartenance religieuse lors de la baignade et, en conséquence, sur les plages qui donnent accès à celle-ci.

3. Deux requêtes ont été présentées devant le juge des référés du tribunal administratif de Nice pour demander, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de ces dispositions de l’article 4.3 de l’arrêté du maire de Villeneuve-Loubet. La première de ces requêtes a été introduite par la Ligue des droits de l’homme, M. Hervé Lavisse et M. Henri Rossi, la seconde par l’Association de défense des droits de l’homme Collectif contre l’islamophobie en France. Par une ordonnance du 22 août 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Nice, statuant en formation collégiale de trois juges des référés, a rejeté ces deux requêtes. La Ligue des droits de l’homme, M. Hervé Lavisse et M. Henri Rossi, d’une part, l’Association de défense des droits de l’homme Collectif contre l’islamophobie en France, d’autre part, font appel de cette ordonnance par deux requêtes qui présentent à juger les mêmes questions et qu’il y a lieu de joindre.

4. En vertu de l’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé, sous le contrôle administratif du préfet, de la police municipale qui, selon l’article L. 2212-2 de ce code, « a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». L’article L. 2213-23 dispose en outre que : « Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés…Le maire réglemente l’utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours. Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance…».

5. Si le maire est chargé par les dispositions citées au point 4 du maintien de l’ordre dans la commune, il doit concilier l’accomplissement de sa mission avec le respect des libertés garanties par les lois. Il en résulte que les mesures de police que le maire d’une commune du littoral édicte en vue de réglementer l’accès à la plage et la pratique de la baignade doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des seules nécessités de l’ordre public, telles qu’elles découlent des circonstances de temps et de lieu, et compte tenu des exigences qu’impliquent le bon accès au rivage, la sécurité de la baignade ainsi que l’hygiène et la décence sur la plage. Il n’appartient pas au maire de se fonder sur d’autres considérations et les restrictions qu’il apporte aux libertés doivent être justifiées par des risques avérés d’atteinte à l’ordre public.

6. Il ne résulte pas de l’instruction que des risques de trouble à l’ordre public aient résulté, sur les plages de la commune de Villeneuve-Loubet, de la tenue adoptée en vue de la baignade par certaines personnes. S’il a été fait état au cours de l’audience publique du port sur les plages de la commune de tenues de la nature de celles que l’article 4.3 de l’arrêté litigieux entend prohiber, aucun élément produit devant le juge des référés ne permet de retenir que de tels risques en auraient résulté. En l’absence de tels risques, l’émotion et les inquiétudes résultant des attentats terroristes, et notamment de celui commis à Nice le 14 juillet dernier, ne sauraient suffire à justifier légalement la mesure d’interdiction contestée. Dans ces conditions, le maire ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs de police, édicter des dispositions qui interdisent l’accès à la plage et la baignade alors qu’elles ne reposent ni sur des risques avérés de troubles à l’ordre public ni, par ailleurs, sur des motifs d’hygiène ou de décence. L’arrêté litigieux a ainsi porté une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales que sont la liberté d’aller et venir, la liberté de conscience et la liberté personnelle. Les conséquences de l’application de telles dispositions sont en l’espèce constitutives d’une situation d’urgence qui justifie que le juge des référés fasse usage des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Il y a donc lieu d’annuler l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice du 22 août 2016 et d’ordonner la suspension de l’exécution de l’article 4.3 de l’arrêté du maire de Villeneuve-Loubet en date du 5 août 2016.»

Per tot plegat la resolució del Consell d’Estat resol:

« Article 1er: L’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice en date du 22 août 2016 est annulée.


Article 2: L’exécution de l’article 4.3 de l’arrêté du maire de Villeneuve-Loubet en date du 5 août 2016 est suspendue.


El 6 de setembre proppassat el Tribunal Administratiu de Bastia (Còrsega) ha
validat el decret de l’alcalde Sisco, a Còrsega, que impedia el burkini a les platges de la localitat per motius d’ordre públic arran dels enfrontaments d’un grup de musulmans amb habitants de la localitat. Aqueixa és l’excepció que permet el dictamen del Consell d’Estat quan les causes concretes de la prohibició estan acreditades, com és en aqueix cas. Posteriorment, el 19 de setembre, el Tribunal Correccional de Bastia ha condemnat a Mustapha Benhaddou, a dos anys de presó (un delinqüent reincident anteriorment condemnat vuit vegades per altres fets) com a culpable principal de la trifurca a la platja de Sisco.

La controvèrsia jurídica i política sobre el burquini ha tingut també una certa repercussió a casa nostra, sovint decantant-se les opinions cap a la confusió perversa entre la defensa dels drets humans i la prevenció de l’islamofòbia, instrumentalitzada en favor dels qui promouen l’islamisme en detriment de les societats obertes occidentals.

La majoria del món mediàtic i polític nostrat s’inhibeix davant el conflicte entre l’islamisme i la democràcia. Per això he triat aqueix article d’una destacada militant mallorquina de Podemos, Aina Díaz, que el proppassat 20 d’agost va publicar un interessant article al digital espanyol Infolibre titulat «Burkas y burkinis: el dulce triunfo del patriarcado islámico» ja que el seu parer és l’excepció dins l’espai polític del qual participa.

Afegeix un comentari

Deixa un comentari

L'adreça electrònica no es publicarà. Els camps necessaris estan marcats amb *