Jaume Renyer

La crisi econòmica desfermada a partir del 2007 ha estat el detonant que ha propiciat la cadena de declaracions de responsables polítics catalans i espanyols que anuncien propòsits reformadors del món local -sobreendeutat i sobredimensionat- fonamentant-les en raons econòmiques o d’oportunitat política. De moment, el govern espanyol ha aprovat el proppassat divendres 15 de febrer un informe, a proposta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de reforma per a la racionalització i la sostenibilitat de l’Administració local que està pendent de dictamen del Consejo de Estado per iniciar la seva tramitació parlamentària. El govern català per la seva part encara no ha concretat cap iniciativa en aqueix mateix sentit malgrat que per decret de 10 de gener de l’any passat es va crear un comissió per a l’elaboració dels documents preparatoris d’un avantprojecte de llei de governs locals de la qual encara es desconeixen els seus fruits.

Mentre som a l’espera de la concreció legislativa d’aqueixes iniciatives hom pot observar que un dels aspectes que centra l’atenció tant dels governants catalans com dels espanyols és la multiplicitat de nivells d’administració i, sobre tot, la proliferació d’ens i organismes instrumentals dependents –directament o indirectament- dels ajuntaments i diputacions sense que aqueixa preocupació -verbalitzada amb una certa angoixa- vagi acompanyada d’una reflexió honesta sobre les causes que han originat aqueix fenomen. Hi ha una diversitat de factors que han influït en la vida municipal fins a arribar a la situació present, però n’hi ha dos que entrellaçats hi han contribuït de manera determinant: la fugida del Dret públic per part d’un bon nombre d’organitzacions administratives que van optar per sotmetre la seva actuació al Dret privat i l’emergència de la denominada Nova Gestió Pública.

La fugida del Dret Administratiu i l’arribada de la Nova Gestió Pública

Fa gairebé vint anys, un article del professor Ignacio Borrajo, titulat “El intento de huir del Derecho administrativo” [1] va tenir la fortuna encertar els termes d’un debat que arriba fins als nostres dies: les administracions públiques, des de l’estatal a la local, passant per la de la Generalitat, estimulen la creació d’ens instrumentals deslligats de les lleis administratives. El procés de creació d’aqueixes personificacions ha tingut dues vessants: la mercantil, amb la pretensió d’imitar, -insistim, d’imitar- la gestió privada amb la constitució d’empreses de capital públic, i l’administrativa amb l’objectiu de promoure entre el personal adscrit a les mateixes una cultura de responsabilitat per resultats. Per una via o per l’altra, hom ha arribat a una munió d’ens creats amb la pretensió que desagregant-los del tronc comú hom assoliria una major eficiència a través de l’especialització organitzativa.

Aqueixa presumpció -àmpliament difosa a través de tot l’espectre polític- segons la qual la ineficiència i la inoperativitat de l’estructura administrativa a l’hora de gestionar els serveis públics justifica que calgui fugir del que ha estat, és i serà ciència de l’Administració i les tècniques burocràtiques indissolublement lligades a l’estat de Dret amb l’objectiu de substituir-les per un conjunt d’habilitats -management- i regles pròpies del Dret civil i mercantil, sota el pretext de ser més adequades a les necessitats d’eficàcia i eficiència del sector públic local. Aquí ha estat la seducció de l’anomenada Nova Gestió Pública i aquí rau també l’origen de la frustració que ha generat.

No es pot explicar l’increment gegantí del nombre d’ens instrumentals per a la gestió dels serveis públics locals experimentat al nostre país sense tenir en compte els elements subjectius que l’han afavorit. Bàsicament, han estat els governants de les ciutats grans i mitjanes de Catalunya i el personal directiu promocionat per les escoles privades de negocis els qui han propagat la doctrina segons la qual les formes de gestió del dret civil i mercantil són les més idònies per a la modernització de l’administració local. La cobertura ideològica d’aqueixa pretensió té origen en una versió nostrada del New Public Management experimentat al Regne Unit de Gran Bretanya i Irlanda al darrer terç del segle passat.

Amb la denominació de Nova Gestió Pública hom coneix les reformes del sector públic britànic impulsades durant l’etapa de govern del Partit Conservador encapçalat per la Primer Ministre Margaret Tatcher que -atès el seu resultat exitós- van mirar d’extrapolar-se a d’altres estats de la UE amb la pretensió de bastir un conjunt de recomanacions orientades a la millora de l’eficiència i l’eficàcia de l’Administració. La seva difusió ha anat acompanyada de l’apologia de la governança (conjunt de processos i eines a través de les quals les persones i les institucions públiques i privades cooperen per tal de gestionar assumptes comuns) aplicada a la gestió pública a tots els nivells.

El model centralista i intervencionista afaiçonat per l’Administració estatal entra en crisi arran de l’aprovació de la Constitució del 1978 i obre la porta a noves concepcions, especialment a Catalunya, com les teories de la Nova Gestió Pública que són rebudes de manera entusiasta entre la classe política que va assumir a partir del 1979 el govern de les grans ciutats –especialment Barcelona- i l’any 1980 el govern de la Generalitat. En ambdós nivells –local i autonòmic- hom trobà en aqueixa doctrina aparentment novadora el filó argumental per impulsar la transformació de l’estructura directiva de les administracions públiques fins aleshores comandades pels cossos superiors de la funció pública. Els apologistes de la NGP cerquen empeltar els seus propòsits amb precedents autòctons, així -pel que fa al món local- hom s’ha de retrotreure fins a l’època de l’alcalde José María de Porcioles, concretament a l’any 1960, quan a l’empara del règim especial de la ciutat de Barcelona, aprovat per llei de 23 de maig, es va crear la figura dels delegats de servei, nomenats lliurement per l’alcalde per realitzar tasques de direcció en àmbits diversos –fins a un màxim de sis- de l’administració municipal. Els resultats positius d’aqueixa experiència s’han consolidat durant els tres decennis en que el PSC (PSC-PSOE) ha comandat el cap i casal de Catalunya des d’on han expandit el model directiu cap a d’altres ajuntaments i entitats locals catalanes i així ha quedat establert amb la regulació de la funció gerencial a la Carta municipal de Barcelona aprovada per Llei 22/1998, del Parlament de Catalunya.

En un segon nivell, un altre precedent nostrat el trobem a l’etapa en que Jordi Pujol va ocupar la presidència de la Generalitat, es va aprovar la Llei 6/1987, de 4 d’abril, d’organització comarcal de Catalunya va introduir la figura del gerent del consell comarcal (actualment regulat a l’article 16 del Decret legislatiu 4/2003), amb la condició de funcionari eventual, però amb la nota distintiva respecte del comú d’aqueixos funcionaris que pot exercir tasques executives per delegació del ple de la corporació, característica que l’aproxima al tipus de personal directiu introduït anys abans a l’Ajuntament de Barcelona.

Resulta significatiu assenyalar que aqueixes figures excepcionalment adaptades a Catalunya enllacen amb el precedent del gerent en l’àmbit local que ja preveien l’Estatuto Municipal de l’any 1924 (article 146) i el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales del 1955 (article 90), especialment pensat per a les societats mercantils de capital públic. No obstant aqueixos antecedents la Llei Reguladora de Bases de Règim Local (LRBRL) del 1985 va obviar el tractament de la figura gerencial o directiva en el dret municipal espanyol contemporani. Únicament l’Ajuntament de Madrid va copiar el model de Barcelona mitjançant decret de data 11 de juliol del 1963 i l’ha mantingut fins a l’actualitat.

La impermeabilitat de l’Administració estatal front a la NGP

L’Administració de l’Estat ha consolidat un model en l’etapa constitucional que té en els cossos de funcionaris especialitzats segons les matèries de competència estatal la seva columna vertebral. Això explica la reticència a interioritzar les teories derivades de la nova gestió pública i només quan el president José María Aznar adopta una versió celtibèrica de les concepcions polítiques del liberalisme anglès s’hi introdueix una innovació significativa en aprovar-se la Ley Orgánica de Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) l’any 1996. Amb aqueixa llei s’obre la porta a estructurar els òrgans d’alta administració estatal en dues categories: els superiors i els directius. Aqueixa distinció no és desenvolupada de manera sostinguda i coherent amb posterioritat. Una derivada del capteniment manifestat a la LOFAGE es concreta a la modificació de la LRBRL operada per la llei 57/2003, de mesures per la reforma del govern local, subsanant parcialment l’omissió de la LRBRL i introduïnt la funció directiva en els municipis de gran població. Concretament l’article 130. 1. B) conceptua com a òrgans directius: els coordinadors general d’àrea o conselleria, els directors generals de les distintes àrees, el titular de l’òrgan de suport a la junta de govern local i el conseller-secretari de la mateixa, el titular de l’assessoria jurídica, el secretari general del ple, l’interventor general i el titular de l’òrgan de gestió tributària, si s’escau.

Aqueix és un esquema directiu híbrid ja que barreja càrrecs electes, funcionaris d’administració local amb habilitació estatal i funcionaris o personal laboral de qualsevol de les Administracions públiques, i excepcionalment professionals provinents del sector privat amb una experiència mínima de cinc anys (article 85.bis.b, LRBRL, en el cas dels organismes autònoms i entitats públiques empresarials), molt allunyat del directiu professional sorgit de les escoles privades de negocis que mira de fer-se un espai [2] entre el personal eventual (de confiança política) i els funcionaris de carrera, sense massa fortuna fins ara.

Un pas envers la superació d’aqueixa regulació precària i d’obertura de lloc d’alta direcció administrativa a professionals provinents del món privat es dóna amb la llei 28/2006, de 18 de juliol, que creava una nova modalitat d’entitat de dret públic, les agències estatals per a la millora dels serveis públics que havia d’erigir-se en paradigma, això és, “la fórmula organizativa hacia la que, progresivamente, se van a reconducir aquellos Organismos públicos existentes en la actualidad”, segons diu l’exposició de motius de la llei. L’agencificació de les administracions públiques és una innovació extrapolada de l’administració comunitària europea que l’Estat va adoptar inicialment creant l’Agencia Tributaria, que no ha reeixit a generalitzar-se a d’altres àmbits de l’Administració.

El personal directiu veia reconegut el seu paper en la figura del director de l’agència segons queda configurat a l’article 11 de la llei, un òrgan executiu que és nomenat i separat pel Consell Rector a proposta del president entre persones que compleixin les qualificacions necessàries per al càrrec, segons els estatuts de la mateixa Agència. A finals del 2011 el nombre d’agències estatals era de 8 i el balanç de l’experiència el resumia Encarnación Montoya amb la següent reflexió: “un paradigma fracasado” [3].

Un nou pas normatiu en la regulació del personal directiu el va donar la Ley 7/2007, de 12 d’abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, (EBEP) que d’una manera imprecisa, força limitada i amb caràcter potestatiu es menciona a l’article 13 en un text que el Senat es va encarregar d’afeblir de forma prou reveladora respecte de l’escassa voluntat política d’institucionalitzar un nou espai professional a costa de reduir l’àmbit d’actuació propi dels alcaldes. Aqueixa menció no ha tingut desenvolupament normatiu posterior, tot i que un dels darrers avantprojectes de reforma de la LRBRL de l’etapa de govern del president Rodríguez Zapatero datat al setembre del 2010 dedicava una atenció desproporcionadament preferent. L’arriba al poder del president Rajoy ha estroncat de socarrel aqueixes vel·leïtats i ha capgirat la tendència afavorint la reducció del sector instrumental de les administracions públiques i la revalorització del paper directiu dels cossos de funcionaris estatals tal i com es desprèn de l’avantprojecte de llei de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local aprovat pel consell de ministres el proppassat 15 de febrer.

L’inaprehensible balanç pràctic de la Nova Gestió Pública

La literatura segregada al voltant de la Nova Gestió Pública –més propagandística que no pas analítica- és abundantíssima arreu dels estats europeus que l’han experimentat i també a nivell espanyol on una de les primeres estudioses del tema, Blanca Olías de Lima [4], es fa ressò del balanç crític que analistes com Gerry Stocker fan dels problemes de l’experiència britànica amb uns quants anys de perspectiva:

“1- La complejidad del conjunto y la borrosa distribución de responsabilidades ha creado dudas sobre la legitimidad del sistema de gobernanza.

2. Han aparecido nuevos cuestionamientos sobre los niveles de probidad en la conducción de los asuntos públicos.

3. Hay una creciente preocupación sobre la pérdida de capacidad de dirección y coherencia del sistema.

4. Se han planteado dudas sobre el fortalecimiento del sistema de responsabilidad pública”.

Dit això, Blanca Olías afegeix de collita pròpia: “En otras palabras, la interpenetración de intereses público/privados que caracteriza el nuevo modelo de gobernanza se ha ejercido en provecho de los últimos, quedando el ciudadano más indefenso que bajo las antiguas burocracias. Puede que las organizaciones prestadoras, que ahora se presentan ante el ciudadano como parte de un mercado de bienes y servicios, sean más eficientes y productivas, pero el beneficiario final de las mismas no son los usuarios sino un entramado de compañías e intereses muy poderosos y difíciles de controlar.

De otra parte, la responsabilidad pública se ha vaciado de contenido por la dificultad de localizar e imputar responsabilidades por los fallos o los abusos del sistema. El sistema de gobernanza se ha vuelto más opaco, emergiendo formas nuevas de corrupción que son, por lo menos, tan nocivas como las precedentes.

Si tenemos en cuenta que la irresponsabilidad, la falta de transparencia y las corruptelas han sido los grandes déficit del sistema burocrático, la evaluación global daría la razón a aquellos que mantienen que la NGP, más allá de sus logros puntuales, es incapaz de resolver los grandes problemas del sector público. Desde esta perspectiva se podría afirmar que la NGP ha tenido mayor capacidad para materializar sus potenciales amenazas que para desplegar sus posibilidades de renovación y mejora del ámbito público” [5].

Aqueixa reflexió acadèmica es pot complementar en l’opinió expressada l’informe de fiscalització del Tribunal de Cuentas sobre el sector públic local, corresponent als exercicis 2006, 2007 i 2008, aprovat el 24 de marc del 2011 quan assenyala que: ”en los supuestos examinados en diferentes fiscalizaciones, la única razón apuntada por el ayuntamiento para justificar la creación de un nuevo ente instrumental (sociedad municipal) es la presunta ineficacia e inoperatividad de las unidades administrativas que gestionaban la prestación de los servicios municipales. Sin embargo, esa fundamentación no ha quedado justificada con la documentación aportada para acreditarlo; y, en todo caso, ello pudiera y debiera haber originado la incoación de las pertinentes actuaciones de los órganos competentes dirigidas a corregir esa situación y, en su caso, exigir las responsabilidades en que se hubiera incurrido, pero no puede justificar, por sí sola, una modificación organizativa”.

Encarnación Montoya, tot comentant aqueix informe del Tribunal de Cuentas afegeix: “Además, sociedades así constituidas fijan su objeto social sin concretar el alcance de la actividad a realizar, sin que conste acreditada su oportunidad por razones de interés público y sin que haya sido evaluada por la entidad local su gestión ni desde un punto de vista financiero, ni de eficacia, por lo que su creación se traduce en una pérdida de control de la actividad realizada que lejos de contribuir a una pretendida mejora en la gestión municipal, supone falta de transparencia de la misma” [6]

Aqueixes reflexions crítiques són gairebé impossibles de trobar en el món mediàtic, polític i acadèmic català hegemonitzat pels apologistes de les virtuts de la NGP que no se senten al·ludits per la falta de respostes concretes a la crisi de les Administracions públiques on han fet prevaler els seus plantejaments. Les dades que ara surten a la llum, arran de l’endeutament asfixiant del sector públic, deixen en evidència la manca de justificació per raons d’interès públic a l’hora de crear ens instrumentals, així com la deficient informació de les seves activitats i sovint l’absència d’assumpció de responsabilitats per part de gerents empresarials i directius públics pels mals resultats assolits. El silenci amb el que en aqueixos cercles s’ha encaixat l’aflorament del denominat “cas de les motxilles” a la Diputació de Barcelona, una de les entitats que més ha propulsat el discurs de la NGP i que menys se l’ha aplicat a si mateixa (és una de les administracions més sobredimensionades) resulta fins i tot grotesc.

La reforma de l’Administració pública catalana marxa amb el pas canviat

La funció pública pròpia de Catalunya comença en època moderna amb la Mancomunitat (l’any 1912 es crea l’Escola d’Administració Pública), s’estronca arran de la dictadura de Primo de Rivera i reprèn breument durant l’etapa de la Generalitat republicana. Quan hom restableix la Generalitat de Catalunya l’any 1977 les competències essencials (hisenda, treball, ordre públic…) resten en mans de l’Administració de l’Estat sense que els successius governs autònoms basteixin un nou model de funció pública en base a les matèries que té reservades, sinó que s’amotlla de manera subsidiària a l’ordre estatal existent.

Durant el mandat del president Pujol es crea una comissió assessora per a la modernització de l’Administració (Decret 30/1998, de 4 de febrer) integrada per responsables dels diversos departaments de la Generalitat encapçalats per Josep Maria Via, aleshores secretari general del Govern i hores d’ara un dels més actius propagandistes de les virtuts de la NGP. Cap conclusió operativa coneguda s’ha desprès d’aqueixa comissió. Anys més tard, durant el mandat del president Pasqual Maragall el departament de Governació va enllestir el Llibre Blanc de la Funció Pública de Catalunya (2005) que tampoc s’ha acabat de concretar en cap projecte legislatiu específic. Actualment sota el mandat del president Artur Mas s’ha creat per Ordre de 18 de febrer del 2013 una Comissió d’Experts per a la Reforma de l’Administració Pública i el seu Sector Públic presidida per Guillem López Casanovas, catedràtic d’economia de la UPF, entre els quals hi figura Francisco Longo, director de l’Institut de la Governança i la Direcció pública d’ESADE. La presència d’aqueix darrer reflecteix l’acollida que les seves tesis tenen entre el Govern del president Mas que aplica fil per randa les propostes inspirades en la NGP sobretot al món sanitari.

En el sector sanitari català, local i autonòmic, s’ha consolidat un col·lectiu de gestors caracteritzats per una aversió visceral [7] a tot allò essencial a la funció pública (controls econòmics d’intervenció, controls de legalitat..) percebuts com a contraposats a l’agilitat i l’autonomia de gestió. El denominat model sanitari català, desenvolupat a partir de l’any 1981 quan la Generalitat va rebre les transferències estatals en aqueix àmbit (INSALUD i INSERSO), s’ha caracteritzat per una combinació de centres públics i concertats que ha afaiçonat una peculiar variant del gestor sanitari (consagrat a l’article 20 de la Llei 8/2007, de 30 de juliol, de l’ICS) que ha esdevingut un veritable poder fàctic. Un compendi d’aqueix capteniment és la conferència de Josep Maria Via a ESADE el proppassat 28 de juny del 2012 titulada “Governança i autonomia de gestió a la sanitat pública”, un text més propi d’un publicista que d’un directiu professional al qual s’ha d’exigir rigor analític a l’hora de tractar les matèries pròpies de la seva activitat. De fet no és gaire cosa més que una versió ampliada de l’article “La deconstrucción del modelo sanitario catalán” publicat a El País uns mesos abans [8].

Aqueix discurs aparentment liberalitzador i desburocratitzador ha fet fortuna entre les elits polítiques de Catalunya més per la càrrega ideològica que els seus propagandistes (els mateixos beneficiaris de la denominada “direcció pública professional”) han sabut afegir-hi que no pas a la realitat dels resultats pràctics d’aqueix capteniment. Evidentment aquesta ha estat una opció estimulada pels beneficiaris d’aqueixa situació: els gabinets d’assessorament legal i fiscal que acaparen el mercat i el personal directriu que s’ha incorporat a nivells de comandaments de les administracions locals. Per si mateixa l’adopció de mètodes de treball, formes organitzatius i elements personals del món de l’empresa privada no és una solució estructural a l’atzucac del món local d’ara mateix. Per encetar el debat sobre la reforma de l’Administració caldria començar per canviar la concepció segons la qual la funció de control es aliena a la gestió pública i un entrebanc a l’eficiència. El punt de partida ha de ser que les funcions de control jurídic i econòmic intern de les administracions són un factor imprescindible per a l’eficiència de la gestió pública. Solsament a partir d’aqueixa premissa les administracions públiques podran dotar-se de la capacitat de previsió i intervenció que hores d’ara la crisi ha demostrat que els mancat.

El Govern català no s’ha posicionat precisament en aqueixa direcció sinó en la contrària, minimitzant els mecanismes i les funcions administratives de control intern (un element imprescindible per a la prevenció de la corrupció) i mantenint la política de proliferació injustificada d’ens instrumentals tot i haver aprovat el Decret-llei 4/2010, de 3 d’agost, de mesures de racionalització i simplificació de l’estructura del sector públic de la Generalitat, al qual ha seguit la Llei 11/2011, del 29 de desembre, de reestructuració del sector públic per a agilitzar l’activitat administrativa. L’exposició de motius de la llei ofereix una desoladora manca de criteris pel que fa als objectius i les prioritats de la pretesa reestructuració, i a més el seu articulat conté disposicions contradictòries amb la simplificació d’estructures que consta com a una de les finalitats a l’article 2, com és la creació de nous ens, l’Agència de Suport a l’Empresa Catalana de l’article 155. I encara més contradictòria resulta la previsió continguda a l’article 28 que habilita a l’ICS per crear consorcis i entitats en qualsevol forma admesa en dret prèvia autorització del Govern.

L’Associació Catalana de Gestió Pública que ha presentat l’abril del 2012 una proposta d’estatut de la direcció pública professional de Catalunya. Aqueixa idea ja apareixia al Llibre Blanc de la Funció Pública de Catalunya de l’any 2005, però vinculat a l’Escola d’Administració Pública de la Generalitat, l’organisme teòricament més adequat per assumir aqueixa tasca formativa que hores d’ara està exclusivament en mans d’entitats privades. La majoria de directius presents a les administracions locals de Catalunya han estat formats a les escoles de negocis (ESADE, IESE, en el millor dels casos) o són quadres de partit que han ocupat càrrecs de lliure designació a les administracions públiques, en tot cas per regla general han estat nomenats directius sense observar els principis de publicitat i concurrència, són per tant professionals que compten amb la confiança política dels governants locals que els han triat. Per això sobta l’argumentació emprada per Francisco Longo a l’article “Qui té por dels directius públics ?” [9] per promocionar les seves teòries, com si fossin els partits addictes a l’ordre establert els qui impedissin la irrupció renovadora dels directius professionals formats a les escoles de negocis privades. En una línia similar s’expressa Rafael Jiménez disparant contra els interventors municipals [10] (l’enemic a batre per tots els defensors de la gestió pública sense controls interns jurídics i econòmics previs) pel tractament revaloritzat que l’avantprojecte de llei per a la racionalització i la sostenibilitat de l’Administració local que està preparant el Govern de l’Estat fa d’aqueix col·lectiu professional.

Un Govern de la Generalitat, com el que actualment presideix Artur Mas que afirma tenir la voluntat de bastir estructures d’estat per a Catalunya hauria de potenciar un funció pública competent i respectada per la seva eficàcia, com assenyala l’ex-president Jordi Pujol en unes reflexions sobre aqueixa qüestió publicades recentment (11). Fer el contrari suposa diluir les competències essencials de l’Administració en un garbuix d’habilitats tècniques dissenyat per permetre la penetració en aqueixos àmbits a uns directius formats en escoles que no oculten que la seva prioritat és “el millor estat, és el menor estat”, com deia Margaret Tatcher fa trenta anys. Els resultats a escala europea  de les experiències de modernització administrativa inspirades en les teories de la NGP no són convincents (12), ni són els més aptes per remuntar els efectes de la crisi econòmica que afecta a la majoria dels estat i menys encara a Catalunya, una nació que té pendent el dotar-se d’estructures d’estat (13).

Us ha agradat aquest article? Compartiu-lo!