Raül Romeva i Rueda

En noviembre de 2010, la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA) modificó en París su plan de recuperación plurianual de la población oriental de atún rojo. Como Parte Contratante de la CICAA, la UE tiene la obligación de incorporar esas modificaciones al Derecho de la UE. El presente informe versa sobre la propuesta de la Comisión a tal fin. 

Contexto

La historia de la gestión de la pesca del atún rojo es larga y complicada y, al menos hasta la fecha, no ha cosechado muchos éxitos. Aunque estas poblaciones se han pescado durante milenios, los problemas graves comenzaron en la década de los 90, cuando se introdujo la práctica consistente en introducir el atún rojo en jaulas para engordarlo para el mercado japonés. La demanda del mercado japonés se satisfizo mediante un aumento incontrolado, y fuertemente subvencionado en el caso de la UE, del tamaño de la flota de cerqueros destinados a la pesca de poblaciones mediterráneas.

El volumen de reglamentación existente pone de manifiesto la complejidad de la pesca y la necesidad de continua vigilancia por parte de la CICAA. En los 20 últimos años se han adoptado 64 medidas de gestión, 13 de las cuales todavía están vigentes. Dos de ellas revisten una importancia especial. El plan de recuperación, aprobado por primera vez en 2006 con una longitud de 14 páginas, incluidos los anexos, se modificó en 2008, 2009 y 2010; para entonces ya había llegado a las 30 páginas. También existe un sistema de documentación de capturas, aprobado en 2007 y modificado en 2008 y 2009. Este documento, con sus 18 páginas, es bastante más breve. La legislación de la UE no es menos voluminosa.

En consecuencia, la pesca del atún rojo oriental es la pesca más estrictamente reglamentada en la UE y figura probablemente entre las más reglamentadas en el mundo.

Sin embargo, el hecho de que la CICAA considere necesario adoptar medidas de gestión tan detalladas y estrictas, y reforzarlas casi anualmente, hace pensar que la CICAA tiene dificultades para seguir el ritmo de la evolución de la pesca en lo tocante a la supervisión y el control de sus actividades y la limitación de su impacto sobre las poblaciones. La mayor parte de las disposiciones que contiene la reglamentación son respuestas a la complejidad de las operaciones de introducción en jaulas y engorde, que generan numerosas lagunas en la legislación. La pesca ilegal, la superación de las cuotas nacionales, las declaraciones incorrectas y otros problemas (en el caso tanto de los Estados miembros de la UE como de otros países) alcanzaron tales dimensiones en 2008 que un grupo independiente encargado de revisar la actuación de la CICAA calificó la gestión de la pesca del atún rojo en el Atlántico oriental y el Mediterráneo de «vergüenza internacional».

La UE y sus Estados miembros desembolsan enormes sumas de dinero para intentar garantizar que se cumplen estas normas. En 2010, por ejemplo, la Agencia de Control de la Pesca y los Estados miembros desplegaron 27 buques de inspección y 11 aviones y helicópteros.

Aunque no cabe duda de que esas inversiones a gran escala en medidas de control han mejorado considerablemente el cumplimiento, al menos por lo que se refiere a la pesca por parte de la UE, persisten numerosas preocupaciones en relación con la sobrepesca histórica (por parte de la UE y otros países), la dimensión de las capturas conseguidas en la actualidad mediante la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (capturas INDNR), y el grado de cumplimiento de las otras Partes Contratantes.

Situación actual

La situación de las poblaciones de atún rojo en el Atlántico oriental y el Mediterráneo ha sido objeto de controversias durante muchos años. La evaluación detallada más reciente es la llevada a cabo por el Comité Científico de la CICAA (SCRS) en 2010 (las estadísticas se actualizaron en 2011).

En la evaluación se destacan los puntos siguientes:

las capturas disminuyeron considerablemente en 2008 y 2009 (no se dispone de datos completos para 2010, ya que algunos países no han comunicado sus capturas);

–la mortalidad por pesca reciente es demasiado elevada, y la biomasa demasiado escasa, para concordar con los objetivos de la CICAA;
-se sabe que los análisis se ven afectados por diversas incertidumbres, aún no cuantificadas, incluida la situación de la población en 2009, el nivel de capturas INDNR, y la productividad del atún rojo;
-sigue siendo preocupante el considerable exceso de capacidad que aún perdura y que podría permitir fácilmente capturas muy superiores a las autorizadas por las cuotas.

En resumen, la situación ha mejorado mucho con respecto a apenas algunos años, pero podría cambiar drásticamente a medida que las futuras evaluaciones intenten abordar los problemas actuales.

Cabe notar asimismo que se han planteado dudas en cuanto a la validez de algunos datos sobre la pesca. Un análisis reciente[1] utiliza documentos comerciales para calcular que en 2010 se comercializaron más de 32 000 toneladas de atún rojo, frente al TAC fijado para 2010 de 13 500 toneladas. Aunque el atún comercializado no tendría por qué incluir únicamente el atún capturado ese mismo año, esta discrepancia tan acentuada merece una investigación detallada, dado que las capturas por encima de las cuotas afectarían a la probabilidad y al calendario de la reconstitución. Otras preocupaciones provienen de las estimaciones utilizadas por el SCRS para calcular la capacidad que ha de reducirse[2].

El plan de recuperación de la CICAA continuará hasta 2022 inclusive, con el objetivo de «alcanzar una biomasa correspondiente al rendimiento máximo sostenible («BRMS») con una probabilidad de al menos el 60 %». Sin embargo, la Directiva marco de la UE sobre la estrategia marina (MSFD) obliga a la UE a alcanzar un «buen estado ecológico», que corresponde a la BRMS, para 2020, es decir, dos años antes. En consecuencia, el plan de recuperación de la CICAA es menos ambicioso que la legislación de la UE, y ambos son mucho menos ambiciosos que la Declaración de Johannesburgo de hace casi una década, que aspiraba a lograr la BRMS para 2015.
 

La propuesta de la Comisión

–otros pormenores requeridos en los planes de pesca anuales, los planes de gestión de la capacidad pesquera y los planes de inspección de los Estados miembros;
-el refuerzo de las medidas de reducción de capacidad;
-la ampliación de la veda impuesta a los cerqueros en el Atlántico oriental y el Mediterráneo;
-la prohibición de operaciones de pesca conjunta con buques que no enarbolan pabellón de la UE;
-diversas disposiciones destinadas a aumentar las capacidades de inspección y observación;
-los cambios correspondientes en los anexos.

La UE no tiene opción y debe aprobar estas enmiendas, ya que han sido acordadas por una organización internacional y la UE no ha formulado ninguna objeción. Por consiguiente, el ponente las respalda plenamente, dentro de sus limitaciones.

¿Son suficientes las medidas de gestión de la CICAA? 

En algunos sentidos, la pesca del atún rojo es una pesca poco corriente. Son muchos los tipos de pesca que utilizan grandes cantidades de artes, abarcan amplias zonas geográficas y se efectúan al amparo de muchos pabellones diferentes (de países desarrollados y en desarrollo, así como pabellones que no cumplen la normativa). Pero lo que distingue a la pesca del atún rojo es el precio exorbitado que se obtiene en el mercado por el pescado y el grado de concentración del mercado en un país, Japón. Ello ha llevado a que cobre importancia en la pesca la combinación de operaciones de pesca con cerco y de engorde, lo que explica muchos de los problemas pasados.

Si, por un lado, la rentabilidad de la pesca es tan elevada que estimula activamente las capturas INDNR y otras actividades ilegales, por otro, el control del mercado debería ser, en teoría, más fácil, ya que un elevado porcentaje del pescado llega a un solo país. Ello explica las exhaustivas medidas de gestión y control que prevé el plan de recuperación, así como el sistema detallado de documentación de capturas destinado a supervisar el comercio internacional.

Sin embargo, con la asistencia a las reuniones de la CICAA y el análisis de las medidas de gestión adoptadas se obtiene la impresión de que la CICAA siempre va al menos un paso por detrás en la adaptación a las actividades de pesca actuales. El sector dispone de muchos más recursos financieros para desarrollar nuevas artes y prácticas de pesca, que no tienen necesariamente un menor impacto, para desarrollar formas de evitar las medidas de control y para encontrar nuevas maneras de embarcar atún al margen del ámbito de los procedimientos de seguimiento, control y vigilancia, extremadamente complejos, existentes. En muchos casos, los miembros de la CICAA simplemente no disponen de los recursos (económicos, administrativos o tecnológicos) necesarios para controlar la pesca. En muchos casos, también carecen de voluntad política. Todo ello se traduce en las enmiendas anuales al plan de recuperación y al sistema de documentación de capturas.

Además, como ya se ha indicado, el plan de recuperación de la CICAA es menos ambicioso que la legislación interna de la UE.

Como consecuencia de todo lo anterior, el ponente observa que es hora de que la CICAA cambie por fin su enfoque y trate de anticiparse, en lugar de estar siempre intentando seguir el ritmo. La Comisión ha intentado a menudo alentar a la CICAA para que avance más y más rápido, pero con poco éxito. Ha llegado el momento de que la UE adopte rigurosas medidas de precaución, tal como exige el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces, en vez de dejarse frenar siempre por la CICAA.

Hay dos medidas que la UE podría adoptar inmediatamente.

En la revisión de 2008 del plan de recuperación del atún rojo se pedía al SCRS que determinara cuáles eran las principales zonas de desove del atún rojo en el Mediterráneo con objeto de crear refugios. En 2010, el SCRS definió las seis zonas siguientes:

Se presentan varias enmiendas con miras a la aplicación de estas medidas. Estas dos medidas de gestión mejorarían considerablemente las perspectivas de recuperación del atún rojo en el Mediterráneo. Aplicadas conjuntamente, se traducirían en una mayor probabilidad de éxito del plan de recuperación y, en su caso, en el logro de su objetivo en una fecha anterior a 2022, lo que a su vez sería coherente con la legislación interna de la UE. Por este motivo, se presenta una tercera enmienda a los objetivos del plan.

[1] Mind the Gap, an Analysis of the Mediterranean Bluefin Trade, disponible en http://www.pewenvironment.org/news-room/other-resources/mind-the-gap-an-analysis-of-the-mediterranean-bluefin-trade-85899364820

[2] SCRS/2011/158.