1 de juny de 2006
Sense categoria
0 comentaris

La desordenada interpretació del principi d’ordinalitat

Comentari de Guillem López Casasnovas publicat a l’Observatori de l’Estatut

Fins fa molt poc s’ha donat com a tret més destacat del nou finançament previst a l’Estatut (ara a referèndum) respecte de l’anterior el fet que, en primer lloc, l’actual evitava l’autosubmissió explícita dels seus continguts als de la LOFCA, com feia en una disposició addicional l’Estatut de 1979 i, en segon lloc, la inclusió de l’anomenat principi d’ordinalitat, que ha de preservar la renda catalana d’un anivellament redistributiu interterritorial, per a molts, abusiu.

Respecte del primer punt, com ja he comentat a altres textos de l’Observatori, voldria destacar les incerteses del joc de prevalences jeràrquiconormatives entre LOFCA i Estatut, resoltes per alguns amb el simple ordre nominal en què es citen a continuació de la norma constitucional bàsica a la proposta estatutària i, per molts altres, amb el dubte viu de si la regulació específica (LOFCA) poc acabar imposant-se a la general (Estatut) per la remissió que del primer en fa la Constitució, incorporant-se així al “bloc” constitucional.

Respecte del segon punt, també vaig formular des del primer moment observacions sobre la manera concreta amb què es definia el principi d’ordinalitat. Ara sembla que aflora alguna sorpresa a les interpretacions del seu redactat que dona pàbul a la meva consideració del moment, i que ben pot valer aquesta reflexió final.

L’origen als ‘länders’ alemanys

El principi d’ordinalitat sorgeix de les consideracions que fa la sentència de 1998 del Tribunal Constitucional alemany a la vista de les argumentacions d’alguns länders que es queixaven que, en el cas que hi hagués una manca de límits precisos en els sistemes d’anivellament territorial alemany, aquest sistema arribaria a invertir l’ordre de les rendes finals dels territoris. Anivellament voldria dir així aproximar situacions a les disparitats en renda, a través de l’acció redistributiva dels fluxos fiscals territorials, però mai pervertint-ne l’ordre (no cal ser molt espavilat per entendre els incentius perversos que d’això se’n deriven). Val a dir que aquesta reflexió que el TC alemany considera raonable, no fa que aquest es pronunciï per una regla concreta, sinó més aviat fa una advertència que això no passi (que es trenqui l’ordinalitat) ja que no sembla “raonable”, de manera que insta les autoritats responsables a dictar una llei (que ha d’entrar en vigor el gener del 2004) en plena aplicació el 2005 que autolimiti la incidència d’aquells fluxos. I així ho ha fet l’estat alemany en la llei aprovada el 24 de desembre del 2003 i que determina que els länders amb major recaptació fiscal retornin, al pot comú de la perequació horitzontal, part (i no tota) de la major capacitat fiscal que disposen. Per tant, és el detall del mecanisme i no el criteri el que es desenvolupa en la llei. El segon és la salvaguarda dels límits del primer i no el seu contingut específic.

Com que aquí a Espanya la regla (si n’hi ha, amb caràcter explícit, transparent, avaluable…) es considera que continua en mans de l’Estat (sense bilateralitat) i no hi ha fiança del que pot ser una aplicació sensata (normada, “federal”, no discrecional o arbitrària), el que ha fet Catalunya és intentar posar la salvaguarda en el nostre Estatut per intentar impermeabilitzar-se de l’acció central. Però, és clar, la pretensió i el redactat final no guarden bona relació. I és que la interpretació de l’ordinalitat –“que s’eviti el re-rànquing”–, admet diverses interpretacions.

La primera, de més ample abast i, podríem dir, més arrelada al concepte de dèficit fiscal, es definiria de la manera següent. Mirem la renda primària directa per capita i en termes nominals (els adjectius són importants!!) tal com acreix a les famílies catalanes. Observem la seva ordenació. Sobre aquesta renda hi actuaran les cotitzacions i els impostos directes (restant) i les transferències social, etc. (sumant). Això és probable que reculli el biaix típic del dèficit fiscal del nostre territori que, com és sabut, només té un component del qual tingui a veure amb el finançament autonòmic. Bé. Valorem aquesta renda disponible (a la butxaca dels catalans) en termes de capacitat adquisitiva (segons poder de compra, o en termes reals; és a dir, amb dades IDESCAT, el que costa cent euros en mitjana a Espanya a Catalunya en costa 106/ 107, 92 a Castella-Lleó, etc.), i observem de nou el rànquing: de la renda primària familiar per capita (lloc 3 o 4 per Catalunya), en termes de renda familiar disponible per capita en termes reals, passem al lloc 8.

Aquesta és la interpretació de la clàusula d’ordinalitat que podríem també anomenar “de benestar” (pensant en les famílies!). L’aplicació concreta implicaria que sigui quina sigui la normativa d’anivellament LOFCA, l’actuació directa de l’Administració central o el joc pressupostari general (impostos /despeses), la constatació de la violació d’aquell principi (manteniment de rànquings) obligaria a una revisió coordinada dels tres àmbits anteriors de l’acció pública que tant incideixen en el benestar dels ciutadans. Actuaria sempre ex-post i forçaria a la revisió conjunta, en el sentit com dèiem de reequilibrar per aquesta via el dèficit fiscal, de tota la redistribució territorial.

La interpretació limitada que se’n derivaria de la consideració anterior, referiria la regla només al finançament autonòmic (segona accepció més acotada del principi), de manera que fos el finançament autonòmic final per capita que reben les comunitats autònomes el que ha de mantenir la mateixa prelació que la de la renda primària nominal per capita (abans de l’actuació impostos/ transferències), sota el supòsit raonable que les capacitats fiscals (que tindrien abans dels mecanismes d’anivellament) en són rèplica de la seva corresponent ordenació de rendes.

Finalment, alguns buscarien l’aplicació del principi d’ordinalitat de manera més acotada encara, però més contundent, a través de la comparació dels recursos que correspondrien inicialment a cada comunitat autònoma en raó de la territorialització dels seus ingressos (tal com preveu el sistema de finançament autonòmic) i el que acabarien finalment rebent quan sobre els ingressos inicials actuen els mecanismes de redistribució (fons de suficiència, garanties d’evolució, modulacions, despesa inicial bàsica…) en això que en diem mecanismes resultat de regles molt poc transparents i de difícil justificació. Aquest exercici situaria, per exemple, a Catalunya en el lloc 3 en el primer rànquing i al 10 en el segon rànquing de finançament per capita final. (Les Illes, del primer lloc, passen efectivament avui al darrer!) El principi d’ordinalitat aquí hauria d’evitar aquests alts i baixos (que val a dir que en el cas espanyol no mostren cap regla clara d’equitat ni territorial ni personal). Noteu que aquesta accepció legitima en tot cas una mena de dret a la territorialització inicial de recursos que en si mateix té un component sobiranista gens menyspreable que el fa de difícil acceptació per alguns.

A la realitat, què conté en la matèria l’Estatut referendat? La tercera accepció, acotada però contundent, no, ja que la proposta parla de renda per capita i no d’ingressos fiscals. La segona, fruit d’una interpretació controvertible fàcilment, no queda exclosa, però és del tot incerta. I la primera, que és la inicialment pensada, es redactà finalment en termes nominals i no reals (recordeu que els qualificatius importen) de manera que, obviant la seva consideració en capacitat de compra, no acaba preservant res.

És clar que un podria negar-ne la principal: de fet, Catalunya no perd, a hores d’ara, posicions perquè les Illes, més mal tractades, s’enfonsen tant en creixement de renda com pel manteniment d’un diferencial de capacitat adquisitiva tant elevat com el nostre. Tot i que es manté el rànquing, ja es veu que la cosa no te massa sentit…

Deixa un comentari

L'adreça electrònica no es publicarà. Els camps necessaris estan marcats amb *

Aquest lloc està protegit per reCAPTCHA i s’apliquen la política de privadesa i les condicions del servei de Google.

Us ha agradat aquest article? Compartiu-lo!