Comunicació que vaig presentar a les III Jornades d’òrgans assessors i consultius organitzades pel Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya els dies 9 i 10 de novembre del 2000, les Actes del qual van der publicades l’any 2001.
I. INTRODUCCIÓ
L’article 105.a) CE ha consolidat el dret dels ciutadans a participar en l’elaboració de les disposicions de caràcter general que ja apareixia dèbilment recollit en la legislació administrativa preconstitucional. Aquest precepte conté un mandat a totes les Administracions públiques perquè a l’hora d’exercir la potestat reglamentària en els seus respectius àmbits de competència facin possible i efectiva aquesta participació. Malgrat això, la materialització d’aquesta previsió constitucional planteja encara molts problemes de caire divers: hi ha una resistència política a les formes de participació ciutadana directa en un àmbit com la potestat reglamentària, que els diferents poders executius consideren com a pròpia i exclusiva, limitant-se a tolerar la intervenció cívica com un deure aparent. Existeix també una tradició jurídica que es resisteix a raonar en termes de transparència, com també inèrcies burocràtiques que dificulten que el principi d’eficàcia de l’Administració sigui, a més d’un objectiu finalista, un component més de la mentalitat dels servidors públics.
Deixant de banda altres aspectes, ens centrarem en els termes jurídics de la participació ciutadana en l’elaboració i l’aprovació de les normes reglamentàries el procediment de les quals és competència de
les comunitats autònomes. La primera qüestió que es planteja és si el procediment d’elaboració de les disposicions de caràcter general ha de ser inclòs dins del procediment administratiu comú, les bases del qual correspon fixar-les a l’Estat, o bé es tracta d’un procediment especial que, llevat de les regles mínimes i unitàries de procediment aplicables a totes les Administracions públiques, pot ser desenvolupat per les comunitats autònomes, completant d’aquesta manera la singularitat del dret substantiu propi.
Així doncs, analitzarem els preceptes constitucionals que tinguin relació amb aquesta matèria, la jurisprudència constitucional que se n’ha derivat fins ara i la legislació bàsica estatal que hi ha fet referència, singularment les previsions de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les Administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC). També caldrà fer esment a la legislació que ha establert el procediment d’elaboració i aprovació dels reglaments de les diverses Administracions públiques: la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern, pel que respecta a l’Administració de l’Estat, la Llei 13/1989, de 14 de desembre, pel que fa a l’organització, procediment
i règim jurídic de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL) pel que fa a les entitats locals.
Dit això, aquest treball se centrarà bàsicament en dues qüestions. En primer lloc, partirem de la consideració que la competència de les comunitats autònomes per legislar sobre el procediment d’elaboració de les disposicions administratives de caràcter general abasta tant les que emanen dels òrgans executius autonòmics com les que poden aprovar les entitats locals, ja que el desenvolupament normatiu del règim local, llevat d’allò que resta atribuït a l’Estat pel seu caràcter bàsic, correspon estatutàriament a les autonomies i en algunes matèries tan directament vinculades a la vida local com l’urbanisme aquesta atribució té caràcter exclusiu, com ha ratificat la STC 61/1997, de 20 de març. Amb això vull avançar una de les conclusions: els criteris reguladors del procediment d’elaboració i aprovació dels reglaments que han de sorgir de l’Administració autonòmica i la local haurien de ser els mateixos.
La segona qüestió, lligada estretament a l’anterior, versarà sobre el rol que cal atorgar a la participació ciutadana en l’elaboració de les disposicions administratives de caràcter general, prevista en l’article 105.a) CE, però que fins ara ha tingut un desenvolupament parcial i desigual segons les diverses administracions que han mirat de fer-la realitat. Distingirem entre les dues formes de participació: directa, mitjançant l’obertura de períodes d’informació pública i consultes ciutadanes i indirecta, a través de l’audiència a les associacions i organitzacions reconegudes per la llei. Dedicarem especial atenció a les diverses expressions que adopta la participació directa a les distintes administracions, ja que mentre que per a les entitats locals el tràmit d’informació pública és preceptiu per a l’aprovació dels seus reglaments i ordenances, per als reglaments que aprova el Govern de la Generalitat aquest tràmit és facultatiu i resta en mans de la discrecionalitat de l’executiu fer-ne ús o no.
Sobre les formes indirectes de participació, és a dir, la que es practica mitjançant l’audiència de les organitzacions i associacions reconegudes per la llei, és una pràctica cada cop més estesa a tots nivells i ha estat ja estudiada exhaustivament per nombrosos especialistes, Rebollo Puig (1) entre d’altres; motiu pel qual serà tractada de forma col·lateral. Tampoc tractaré del contingut de la regulació que diverses comunitats autònomes han fet del procediment d’elaboració de les respectives disposicions de caràcter general, singularment de la intervenció preceptiva d’un òrgan d’assessorament jurídic, tema ja clarificat per González Salinas (2).
II. REFERÈNCIES CONSTITUCIONALS A LA PARTICIPACIÓ CIUTADANA EN L’ELABORACIÓ DE DISPOSICIONS ADMINISTRATIVES DE CARÀCTER GENERAL
La Constitució tracta aquesta qüestió en dos moments ben diferenciats dins de la seva sistemàtica. D’una banda l’article 9.2 CE estableix com a principi bàsic del sistema constitucional la participació ciutadana en la vida política, econòmica, cultural i social, assignant a les administracions públiques un paper actiu, de tal forma que estan vinculades a l’obligació de remoure els obstacles que la dificulten per facilitar-la i fer-la realitat. Tot i que no se citi explícitament en aquest precepte, és precisament l’Administració pública, en tots els seus nivells, l’agent que ha de fer possible la participació ciutadana, no solament en els àmbits esmentats en el referit precepte constitucional sinó també en el seu si.
D’altra banda, l’article 105 CE, ubicat sistemàticament dins del títol V que tracta del Govern i de l’Administració, determina que la llei regularà:
“a) L’audiència dels ciutadans directament o a través de les organitzacions i les associacions reconegudes per la llei en el procediment d’elaboració de les disposicions administratives que els afectin”.
La interpretació que ha fet la jurisprudència constitucional sobre el sentit i l’abast d’aquest precepte ha anat evolucionant en el decurs del temps i s’hi han manifestat tres postures diferents tal i com les han resumit en els seus estudis Ezquerra Huerva (3) o Cases Pallarés (4): 1) els tractadistes que defensen l’absència d’eficàcia jurídica vinculant d’aquest precepte; 2) els que sostenen que es tracta d’un dret no fonamental i 3) els que defensen que es tracta d’un dret fonamental.
Seguint el criteri de Parada Vázquez i Bacigalupo Saggese (5) l’audiència dels ciutadans en el procediment d’elaboració dels reglaments és un dret no fonamental o dret constitucional de configuració legal, diferent dels drets constitucionals perfectes entre els quals hi ha l’audiència de l’interessat en el procés judicial o en el procediment de producció d’actes administratius. Per a aquests autors la finalitat de l’audiència de l’article 105.a) CE és triple: la protecció dels drets i interessos particulars potencialment afectats pels reglaments; l’ajuda a l’encert, l’eficàcia i la qualitat de les normes administratives i, finalment, el reforç de la seva legitimació democràtica.
El mandat de l’article 105.a) CE cal interpretar-lo conjuntament amb l’article 103.1 CE, en el qual a més d’establir-se que l’actuació de l’Administració se sotmetrà plenament a la llei i al Dret, es diu que actuarà conforme al principi d’eficàcia. Per tant, el tràmit d’audiència ciutadana de l’article 105.a) CE és preceptiu per a totes les Administracions i té per finalitat, no solament el control de la legalitat del reglament, sinó la incorporació de criteris d’oportunitat que el facin més eficaç. El conjunt sistemàtic dels tres apartats de l’article 105 en el qual es reconeix: a) el dret dels ciutadans a participar en l’elaboració de les disposicions de caràcter general; b) l’accés als arxius i registres administratius i c) l’audiència en l’elaboració dels actes administratius, en els termes que la llei estableixi, ens porta a concloure que l’article 105.a) no tracta d’un dret fonamental com alguns autors pretenen sostenir connectant-lo amb l’article 23.1 CE, relatiu al dret fonamental dels ciutadans a participar en els afers públics, sinó d’un dret no fonamental, les condicions d’exercici del qual resten a disposició del legislador, estatal o autonòmic, segons l’atribució constitucional de les respectives competències.
En resum, cal refutar l’aplicació “immediata” basada en un caràcter de dret fonamental que no té aquest precepte, però en canvi cal assumir l’aplicació normativa “directa” d’aquest precepte sense necessitat d’una llei que el desenvolupi.
III. LA LLEI DEL RÈGIM JURÍDIC DE LES ADMINISTRACIONS PÚBLIQUES I DEL PROCEDIMENT ADMINISTRATIU COMÚ I LA NORMATIVA AUTONÒMICA
Ubicat dins la secció quarta del capítol tercer del títol VI, l’article 86.4 de la LRJPAC diu literalment: “conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos”.
El legislador, a l’hora d’enfilar la tasca de redactar aquest capítol de la Llei havia de tenir present la Sentència del Tribunal Constitucional 15/1989, de 26 de gener, que va declarar expressament la no aplicabilitat directa a les comunitats autònomes amb competències assumides en matèria de defensa dels consumidors de l’article 22 de la Llei 26/1984, de 19 de juliol, de defensa dels consumidors i usuaris, un precepte que justament feia referència a normes sobre l’elaboració reglamentària en aquesta matèria i a la participació ciutadana en la seva elaboració, adduint que la determinació d’aquesta regulació és competència exclusiva de cada comunitat autònoma. El següent paràgraf del fonament jurídic 7 és il·lustratiu de la postura adoptada per la jurisprudència constitucional: “el precepto –article 22 de la Llei impugnada– no puede justificarse, como pretende el abogado del Estado en el carácter básico de la previsión, ya que si bien el Estado ostenta competencia exclusiva para establecer el procedimiento administrativo común, en el presente caso no nos encontramos propiamente ante el ejercicio de dicha competencia. Efectivamente, el procedimiento de elaboración de disposiciones de caràcter general es un procedimiento especial, respecto del cual las Comunidades Autonomas gozan de competencia exclusiva cuando se trate del procedimiento para la elaboración de sus propias normas”.
El pronunciament del Tribunal Constitucional significa el reconeixement explícit que les comunitats autònomes tenen plena competència per regular el procediment d’elaboració de les normes reglamentàries en aquelles matèries que tenen estatutàriament assumides, de manera que poden establir una tramitació específica sense que l’Estat disposi de títol habilitant que li permeti legislar més enllà d’unes normes de procediment comunes per a totes les Administracions públiques. En altres paraules, la jurisprudència constitucional, partint de la distribució competencial que estableix l’article 149.1.18 CE, ha interpretat restrictivament l’abast del concepte “procediment administratiu comú” i ha exclòs d’aquest l’elaboració de les disposicions de caràcter general, per considerar que es tracta d’un procediment especial. Deixa, doncs, a la plena disponibilitat del legislador autonòmic la regulació del procediment d’elaboració de reglaments, que podrà establir les seves pròpies regulacions procedimentals.
Pot semblar contradictori amb aquests raonaments el fet que en un altre àmbit com és la legislació bàsica sobre règim local, el legislador estatal hagi inclòs dins de la LRBRL un precepte específic que regula el procediment d’aprovació de reglaments per part de les entitats locals. En concret, el tràmit d’informació pública, és a dir, l’obertura d’un termini per a la presentació d’al·legacions accessible a tots els ciutadans, no solament als interessats, dins del procediment d’aprovació dels reglaments. Aquests preceptes inclosos dins d’una llei de bases posen de manifest les condicions d’exercici de la potestat normativa local, una potestat que deriva directament de l’autonomia d’aquestes entitats que la Constitució garanteix en l’article 137.
No es tracta, doncs, que el legislador estatal hagi mantingut un criteri diferent en la LRJPAC i en la LRBRL sobre l’abast de les seves competències sinó que l’exigència constitucional d’audiència als ciutadans prevista a l’article 105.a) CE s’ha positivitzat en la LRBRL i no en la LRJPAC perquè aquesta segona no pot entrar a regular matèries que no són de la seva competència (regular el procediment d’aprovació dels reglaments autonòmics no ho és). El caràcter preceptiu per al legislador autonòmic d’observar el tràmit d’audiència dels ciutadans no deriva del fet que estigui establert o no en una llei de bases, sinó que deriva directament de la Constitució. L’omissió en la legislació bàsica estatal d’una regulació que inclogui aquest tràmit no habilita el legislador autonòmic per prescindir de la seva inclusió en la normativa d’aprovació dels reglaments autonòmics o disminuir la dimensió constitucional que té el principi d’audiència dels ciutadans reduint la seva observança segons discrecionalment ho decideixi el mateix executiu autonòmic.
Repassant l’estat actual de la normativa vigent a l’Administració estatal, l’autonòmica i la local en relació amb les normes reguladores de la producció reglamentària de cadascuna i la participació ciutadana que hi atorguen podem observar el següent:
A.- Pel que fa a l’Administració de l’Estat, la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern, en el seu títol V que tracta de la iniciativa legislativa, de la potestat reglamentària i del control dels actes polítics del Govern, concretament en els seus articles 23 i següents regula aquesta matèria. L’article 24.1, que està dedicat específicament al procediment d’elaboració dels reglaments diu:
“1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:
a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.
Este tramite podrá ser abreviado hasta el mínimo de sietes días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).
e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas”.
En síntesi, per a l’Administració de l’Estat el procediment d’elaboració de les disposicions de caràcter general no ha anat gaire més enllà d’allò que ja havia regulat la LPA de 1958, reinterpretada conforme a la Constitució. La Llei del Govern ha implicat l’ampliació dels supòsits en què l’audiència és preceptiva i dels subjectes que han de ser escoltats, els ciutadans i les associacions i les organitzacions reconegudes per la llei, superant d’aquesta manera la previsió originària de l’article 130.4 LPA, que limitava la consulta a les entitats que per llei tenen la representació o defensa d’interessos corporatius.
La pràctica duta a terme en els darrers anys per les diverses Administracions públiques ha evolucionat cap a la institucionalització de la participació de les entitats de l’anomenada genèricament “societat civil” en el procés de definició de les línies d’actuació de determinats sectors de l’Administració. Han proliferat els organismes consultius, també a l’Administració de l’Estat, a l’empara d’allò que preveu l’article 22.2 LRJPAC referint-se als òrgans col·legiats en els quals s’integren organitzacions representatives d’interessos socials de caire cultural, sindical, ecològic, etc., que són consultades prèviament a l’establiment d’un programa o a l’aprovació d’un projecte legislatiu o d’un reglament. N’és exemple a nivell estatal el Consejo Nacional del Agua (Llei 29/1985, de 2 d’agost).
B.- Pel que fa a les normes reglamentàries emanades de les comunitats autònomes, aquestes estan sotmeses al procediment d’elaboració que cada Parlament ha establert i supletòriament a allò previst a la LRJPAC i a la LPA, quan s’escaigui. En l’actualitat algunes comunitats autònomes han escomès la tasca de desenvolupar una legislació pròpia que contempli normes sobre l’elaboració de disposicions de caràcter general. D’entre aquestes, esmenten el tràmit de participació ciutadana i informació pública la Comunitat Foral de Navarra, la Comunitat Autònoma d’Aragó, el Principat d’Astúries, la Comunitat Autònoma de La Rioja i la Comunitat Autònoma del País Basc. En alguna Comunitat Autònoma com la de Galícia es declara expressament vigent la regulació de l’elaboració de disposicions generals de la LPA de 1958.
Les lleis autonòmiques aprovades es caracteritzen pel tret comú de deixar un ample marge de decisió als governs respectius a l’hora de decidir sobre la procedència de l’obertura d’un tràmit d’audiència a les entitats representatives dels ciutadans, segons la matèria de què es tracti. Tampoc no s’ha avançat gaire en la línia de possibilitar la participació ciutadana directa mitjançant l’obertura de períodes d’informació ciutadana o emprant mecanismes de consulta en l’elaboració de normes reglamentàries. Per exemple, a Aragó, la Llei 1/1995, de 16 de febrer, del President i del Govern, en el seu article 33, es limita a preveure la possibilitat que els projectes de reglament se sotmetin a un tràmit d’informació pública quan així ho requereixi la matèria. Pel que fa a les associacions representatives d’interessos col·lectius, estableix que el departament competent s’hi haurà de dirigir específicament quan consti de manera indubitada la seva existència per a l’Administració de la Comunitat Autònoma. I, per últim, també es donarà audiència prèvia a les corporacions representatives d’interessos econòmics i socials en els projectes de disposicions generals que els afectin, en la forma que reglamentàriament es determini.
C.- Finalment, a l’Administració local, el tràmit de la informació pública dins del procediment d’aprovació de les ordenances i reglaments té una llarga tradició que ha estat recollida en l’article 49 de la LRBRL i en les lleis autonòmiques que desenvolupen les respectives competències en matèria de règim local. A més, molts ajuntaments han desenvolupat en els respectius reglaments orgànics municipals preceptes diversos orientats a oferir vies de participació directa dels veïns en l’elaboració de les ordenances i reglaments locals, respectant evidentment les lleis reguladores d’aquesta matèria que hem enumerat anteriorment, prenent-les com uns mínims i no pas com uns màxims, van més enllà i permeten que la mateixa proposta de regulació sorgeixi de la iniciativa ciutadana o que a l’hora de l’elaboració de la normativa urbanística local, les consultes sobre diverses opcions de planejament
es realitzin diverses vegades durant el procés d’aprovació dels plans. Així, per exemple, el Reglament orgànic municipal de l’Ajuntament de Tarragona preveu en els articles 103 i següents, dedicats a regular els consells territorials i sectorials de participació ciutadana, el dictamen d’aquests òrgans consultius en aquells assumptes directament vinculats al sector de la seva activitat principal, inclosos el supòsits d’elaboració de disposicions de caràcter general.
IV. LEGISLACIÓ CATALANA QUE CONTÉ NORMES SOBRE ELABORACIÓ DE REGLAMENTS I PREVISIONS DE PARTICIPACIÓ CIUTADANA
Fins ara, la legislació emanada del Parlament de Catalunya que conté una regulació sistemàtica i completa del procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general és la següent: en primer lloc, per als reglaments emanats del Govern de la Generalitat és vigent la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d’organització, procediment i règim jurídic de l’Administració de la Generalitat. En segon terme la Llei 8/1987, de 15 d’abril, municipal i del règim local de Catalunya, que desenvolupa en aquest punt l’article 49 de la LRBRL, i estableix les regles procedimentals sobre l’elaboració i aprovació de reglaments i ordenances locals. Finalment la legislació urbanística és competència exclusiva de la Generalitat, com ha confirmat la STC 61/1997, de 20 de març, i, per tant, la normativa reguladora de les ordenances urbanístiques, intrínsecament lligades al planejament, és la que fixa el Parlament de Catalunya, amb la singularitat que l’aprovació del planejament urbanístic local és una competència compartida entre l’Administració de la Generalitat i la de l’ens local promotor del pla. Les ordenances urbanístiques tenen, doncs, una tramitació específica diferenciada de la resta d’ordenances locals i en aquest àmbit també és molt més intensa la participació ciutadana en la seva elaboració. Comparem-les breument.
La Llei 13/1989, de 14 de desembre, d’organització, procediment i règim jurídic de l’Administració de la Generalitat de Catalunya6 dedica els articles 61 i següents al procediment d’elaboració de les disposicions de caràcter general:
“Article 63
1. L’elaboració de disposicions de caràcter general és iniciada pel centre directriu corresponent.
2. La proposta de disposició ha d’anar acompanyada d’una memòria, la qual ha d’expressar en primer lloc el marc normatiu en què la proposta s’insereix, ha de justificar l’oportunitat i l’adequació de les
mesures proposades als fins que es persegueixen, ha de valorar-ne la perspectiva d’igualtat de gènere i ha de fer referència a les consultes que es poden haver formulat i a altres dades d’interès per a conèixer
el procés d’elaboració de la norma. A la proposta de disposició també s’han d’adjuntar:
a) Un estudi econòmic en termes de cost-benefici.
b) Una llista de les disposicions afectades per la nova proposta.
c) La taula de vigències de disposicions anteriors sobre la mateixa matèria, en la qual s’han de consignar d’una manera expressa les que han de quedar totalment o parcialment derogades.
d) Un informe interdepartamental d’impacte de gènere de les mesures que estableix la disposició.
3. En els casos de creació de nous serveis o de modificació dels existents, s’hi ha d’adjuntar també un estudi del seu cost de finançament.
Article 64
Si una llei ho exigeix o si ho decideix, segons els casos, el Govern o el conseller competent, la proposta de disposició general ha d’ésser sotmesa a informació pública o a audiència de les entitats que, per llei, tenen la representació i la defensa d’interessos de caràcter general o afectats per la dita disposició”.
El Dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat número 161, de 22 de juny de 1989, emès en relació amb el Projecte de llei que va donar peu a la normativa vigent actualment, referint-se a la interpretació de l’article 105.a) CE diu:
“…La interpretació d’aquest precepte com una simple reserva a la llei en sentit formal ha de superada en funció d’una operació d’exegesi atenta al seu esperit i a la seva finalitat. Així, doncs, és del tot lògic considerar, seguint la doctrina, que el constituent ha volgut establir un tràmit de caràcter essencial, preceptiu i no dispensable, que impedeix configurar-lo com una facultat discrecional de l’Administració.
Fetes aquestes reflexions, cal examinar si la regulació que examinem té en compte degudament les conseqüències jurídiques que deriven de l’article 105.a) CE. El problema es planteja, fonamentalment, en relació amb l’expressió ‘si ho decideix el conseller competent’, que, en comparació amb el que estableix, per exemple, l’article 130.4 LPA, és més restrictiva des del punt de vista de la participació dels ciutadans. Doncs bé, com acabem d’assenyalar, la Constitució impedeix que el tràmit d’audiència a les organitzacions i associacions reconegudes per la llei pugui quedar configurat en termes d’absoluta discrecionalitat del corresponent òrgan administratiu. Això ens porta a concloure que el legislador no pot adoptar un criteri tan flexible i ampli com el contingut en l’incís esmentat de l’article 66, que desnaturalitza un tràmit essencial del procediment reconegut a nivell constitucional. Certament, l’article 105.a) CE no es pot interpretar en el sentit que sempre s’ha de complir el tràmit d’audiència. Quan diu que la llei ‘regularà’ l’audiència, permet entendre que en aquesta regulació es poden establir excepcions al principi quan circumstàncies objectives ho justifiquin. Però, en tot cas, la lògica del precepte constitucional obliga a entendre que el compliment del tràmit ha de ser la regla general que ha de guiar el legislador postconstitucional, sobretot quan aquest determina les regles generals del procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general. Per tot això considerem que l’article no s’adequa a la Constitució”.
Malgrat el parer del Consell Consultiu, el text de l’actual article 64 fou aprovat gairebé sense modificacions, mantenint el Govern de la Generalitat el seu criteri inicial.
Per la seva banda la Llei municipal i de règim local de Catalunya en l’article 162.2, desenvolupa un procediment d’aprovació dels reglaments locals consistent en:
a) Aprovació inicial del pla.
b) Informació pública i audiència dels interessats, per un període mínim de trenta dies, perquè puguin presentar reclamacions i suggeriments.
c) Resolució de totes les reclamacions i els suggeriments presentats i aprovació definitiva del pla. En cas de no haver-hi cap reclamació o suggeriment l’acord inicial esdevindrà definitiu.
En aquest àmbit tan transcendent per a la vida local, el legislador autonòmic s’ha limitat pràcticament a reiterar el caràcter preceptiu de la informació pública que es materialitza a través d’edictes publicats al BOP i, si s’escau, als diaris de major circulació a la localitat.
Com es pot comprovar, el legislador català, seguint en aquest punt el legislador espanyol, manté preceptivament l’obertura d’un període d’informació pública per a tots els casos en què s’exerceix la potestat normativa local, essent una pràctica interioritzada pels electes locals que no veuen en aquest tràmit un obstacle enutjós per a la seva gestió. El contrast de continguts normatius tan diferenciats segons si es tracta de reglaments emanats del Govern de la Generalitat o d’ordenances locals és total i injustificat.
El diferent tractament encara és més evident si analitzem el contingut de la normativa urbanística vigent a Catalunya, recollida en el Decret legislatiu 1/1990, que refon la legislació produïda pel Parlament català i que en els seus articles 56 i 59.1 estableix:
“Article 56: Per facilitar la participació dels ciutadans i de les institucions en el planejament durant els treballs previs d’elaboració del pla general se’n donarà àmplia informació pública a través dels mitjans de comunicació locals i generals, i es presentaran amb propostes i solucions alternatives adequadament explicitades.
Article 59: 1. Aprovat inicialment el Pla General Municipal o el Programa d’Actuació Urbanística o el planejament especial de l’article 29.2 d’aquesta Llei i els seus programes d’actuació per la corporació o organisme que l’hagués redactat, aquest ho sotmetrà a informació pública durant un mes; transcorregut aquest termini, si el Pla no hagués estat redactat per l’ajuntament respectiu, s’obrirà un altre període d’igual duració per donar audiència a les corporacions locals al territori del qual afectessin.”
És a dir, en la normativa urbanística la informació pública es produeix en dos moments procedimentals diferents: en els treballs previs a l’elaboració del pla urbanístic i, novament, un cop ja s’ha iniciat l’aprovació del planejament.
En el Reglament d’obres, activitats i serveis (ROAS) dels ens locals de Catalunya, aprovat per Decret 179/1995, de 13 de juny, s’introdueixen alguns preceptes que regulen la iniciativa ciutadana per a la formació d’ordenances municipals, que val la pena assenyalar pel seu caràcter incentivador de la participació veïnal en la vida local.
L’article 61 del ROAS determina la possibilitat que els veïns pel seu compte i/o mitjançant les entitats o associacions legalment constituïdes que tinguin per objecte la defensa i protecció dels interessos dels ciutadans, puguin exercir la iniciativa per a la formació o la modificació d’ordenances municipals.
S’exclouen d’aquesta possibilitat les ordenances de caràcter tributari, i les que es refereixin a matèries alienes a la competència municipal (art. 61.2).
El nombre mínim de veïns per exercir la iniciativa ha de ser el mateix que s’estableix a l’article 144.2 de la LMRLC respecte a les consultes populars, i aquesta haurà de fonamentar-se en un projecte que contingui les línies bàsiques de la norma que es proposi elaborar, acompanyat d’una memòria justificativa.
El Ple de la corporació haurà d’admetre a tràmit o rebutjar la iniciativa, motivant en tot cas la decisió que adopti (art. 61.5). En el supòsit que el Ple admeti a tràmit la iniciativa, una vegada hagi estat bastit l’avantprojecte d’ordenança o la seva modificació i s’hagi aprovat inicialment per part del Ple, caldrà donar audiència als veïns o a les associacions que hagin exercit la iniciativa, al marge del tràmit d’informació pública general (art. 63.3 ROAS).
V. PERSPECTIVES PER AL DESENVOLUPAMENT LEGISLATIU AUTONÒMIC QUE REGULI LA PARTICIPACIÓ DELS INTERESSATS EN ELS PROCEDIMENTS D’ELABORACIÓ DE DISPOSICIONS DE CARÀCTER GENERAL
La primera conclusió és que l’article 105.a) CE conté un mandat vinculant per al legislador, estatal i autonòmic, que l’obliga a preveure un tràmit de participació ciutadana, bé indirecta, en forma d’audiència de les associacions i organitzacions interessades, o bé directa, mitjançant l’obertura d’un període d’informació pública accessible per a tots els ciutadans.
En segon lloc no és raonable en termes jurídics una tan gran diferència del tractament d’aquesta qüestió segons l’àmbit normatiu que es tracti, siguin les normes reglamentàries pròpies de les administracions autonòmiques, o siguin les que han d’aprovar les entitats locals. Seria lògica una progressiva equiparació del tràmit d’informació pública d’ambdues administracions, a partir de la modificació de la Llei 13/1989, tot assimilant-la a la normativa vigent per a les entitats locals, sense arribar necessàriament a una uniformització de tots els procediments ja que, atenent a la naturalesa de la disposició reglamentària que es tracti, no requereix idèntic tractament l’aprovació d’una ordenança urbanística que un reglament de règim interior d’una Administració determinada.
En tercer lloc, crec que no és justificable un règim d’excepcions, és a dir, que hi hagués algun tipus de reglament que quedés exclòs de la preceptiva participació ciutadana. Bàsicament es fonamenten aquestes excepcionalitats en els supòsits dels reglaments organitzatius, afirmant que no hi ha un interès ciutadà pròpiament dit a opinar sobre com s’organitza internament una Administració o a saber quins són els circuits i els criteris de funcionament.
Certament, en aquests casos no hi ha un sector concret i específic que hagi de ser consultat, però això no obsta que la informació pública dirigida a la ciutadania en general es doni sobre la base de la transparència i la recerca permanent de l’eficàcia de l’actuació pública que impregna el sistema constitucional vigent.
L’exemple dels ja citats Reglaments orgànics municipals demostra la viabilitat d’aquesta aposta ja que tenint indubtablement una vessant interna no per aquest motiu resten exclosos del tràmit d’informació pública preceptiu per a tots els reglaments locals.
Una altra eventual excepció la representarien els casos de tramitació urgent d’un reglament. Es pot excloure en nom de la celeritat necessària d’una actuació determinada la participació ciutadana? M’inclino a pensar que no, atès que per reaccionar a eventualitats excepcionals els governs autonòmics i locals disposen de mecanismes específics previstos en les lleis que permeten als òrgans unipersonals o col·legiats adoptar mesures extraordinàries.
Una quarta consideració versa sobre la creença que l’audiència de les entitats representatives i la informació pública, és a dir, les formes de participació directa i indirecta, no són incompatibles i, per tant, es poden donar ambdues en un mateix procediment d’elaboració i aprovació de disposicions administratives de caràcter general. Pot ser que en un moment procedimental inicial, quan existeix un projecte de reglament que té el vistiplau d’un centre directiu, es doni un període d’informació pública i més endavant, un cop recollides les al·legacions derivades del mateix, es negociïn amb les entitats representatives en una fase d’audiència oberta a les associacions més específicament vinculades als sectors materials objecte de regulació.
En cinquè lloc es planteja el problema de delimitar els titulars del dret d’audiència. És a dir, quins criteris ha d’emprar l’Administració per delimitar les entitats a les quals es dóna audiència i les que en queden excloses. El criteri general és que cal cridar a les que tinguin una especial vinculació amb la matèria objecte de reglamentació. Però si hi ha alguna entitat que hauria de ser escoltada i no ho és, es produeix una situació d’indefensió, legitimant-la per acudir a la jurisdicció contenciosa administrativa al·legant la nul·litat del procediment i obtenint una sentència en aquest sentit com així s’ha esdevingut en nombroses ocasions (per exemple, STS de 14 de juny de 1994). Una de les raons per promoure la informació pública és que convalida l’omissió del tràmit d’audiència a les entitats representatives (7).
En sisè lloc cal una iniciativa legislativa autonòmica atesa la conveniència de trobar fórmules de participació que superin la restricció imposada a la convocatòria de consultes municipals. La majoria en un ple municipal pot no coincidir amb la majoria ciutadana en un tema concret i pot resultar convenient que sigui un referèndum local el que resolgui el dilema o el conflicte plantejat. L’article 149.1.32 CE, i més concretament els articles 71 LRBRL i 144 LMRLC8 que el desenvolupen, estableixen una veritable carrera d’obstacles per a aquells ajuntaments que volen acudir a aquesta variant de la democràcia directa que són les consultes populars. Aquesta situació ha donat com a resultat que a Catalunya, en vint anys de vida dels ajuntaments democràtics i havent-se produït gran nombre de situacions en les quals, per desllorigar un conflicte o simplement per dotar de major legitimitat una decisió corporativa municipal, s’haguessin pogut convocar aquest tipus de consultes a la ciutadania, les esmentades consultes no han pogut fer-se o s’han fet al marge del procediment legalment previst.
Finalment, atesa la dificultat d’ordre estrictament polític perquè es produeixi un canvi a curt termini en la línia de possibilitar les consultes populars d’àmbit local superant els obstacles actuals, és a dir, essent el règim local una competència autonòmica, llevat de les bases que es reserva l’Estat, només hauria de caldre l’autorització del Govern autonòmic perquè la convocatòria es pogués realitzar. Però mentre aquesta possibilitat no arriba, cal explorar les vies que ofereix la denominada “democràcia electrònica”, és a dir, que les consultes es puguin fer a través d’internet un cop estiguin generalitzades la seguretat de les comunicacions en xarxa i l’acreditació de la personalitat dels ciutadans que vulguin utilitzar aquests mitjans. En aquest sentit l’Administració de l’Estat ha reaccionat ràpidament i per davant de les comunitats autònomes i els ajuntaments, i alguns ministeris, com el Ministeri de l’Interior, ofereixen la possibilitat que els ciutadans facin arribar per aquesta via els seus suggeriments, com s’ha esdevingut recentment amb motiu de la tramitació del projecte de modificació de la Llei d’estrangeria. En aquesta mateixa línia, l’activitat del Parlament de Catalunya és accessible als ciutadans a través del programa impulsat per alguns centres de recerca avançada de Catalunya que han posat en marxa el programa denominat “democràciaweb”.
Notes
(1) Rebollo Puig, Manuel. “La participación de las entidades representativas de intereses en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas generales”. Revista de Administración Pública, núm. 115 (1988).
(2) González Salinas, Pedro. “El dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de elaboración de disposiciones generales”. Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 67 (1990): 463-470.
(3) Ezquerra Huerva, Antonio. “ Entorn de la participació ciutadana en el procediment d’elaboració de reglaments per part de les comunitats autònomes”. Autonomies. Revista Catalana de Dret Públic, núm. 18 (1994).
(4)Cases i Pallarés, Lluís. “La Llei 13/1989, de 14 de desembre, d’Organització, procediment i règim jurídic de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i la participació dels ciutadans en el procediment d’elaboració de disposicions administratives”. Autonomies. Revista Catalana de Dret Públic, núm. 12 (1990).
(5) Parada Vázquez, José Ramón; Bacigalupo Saggese, Mariano. “Audiencia del ciudadano en procedimientos administrativos y acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos”. A: Comentarios a la Constitución española de 1978, dirigida por Óscar Alzaga Villaamil. Tom VIII. Madrid: Edersa, 1999. P. 525 i següents.
(6) Cito el text de l’article 63.2 tal com ha quedat modificat per la Llei 4/2001, de 9 d’abril, aprovada amb posterioritat a la celebració d’aquestes Jornades.
(7) Jiménez Cruz, José Mª. “El procedimiento de elaboración de normas con especial referencia al Derecho autonómico”. A: Técnica normativa de las comunidades autónomas. Madrid, 1992. P. 61.
(8) Art. 144: “1. Els alcaldes, amb l’acord previ del ple per majoria absoluta, poden sotmetre a consulta popular els assumptes de la competència pròpia municipal i de caràcter local que siguin d’especial importància per als interessos dels veïns, llevat dels relatius a les finances locals. 2. L’alcalde ha de sotmetre a ple, a l’efecte del que estableix l’apartat 1, les sol·licituds de consulta popular presentades per un nombre de veïns que, com a mínim, sigui igual a: a) El 20% dels habitants, en poblacions de 5.000 habitants o menys; b) 1.000 més el 10% dels habitants que excedeixen els 5.000 habitants, en les poblacions de 100.000 habitants o menys; c) 10.500 més el 5% dels habitants que excedeixen els 100.000 habitants, en les poblacions de més de 100.000 habitants. 3. Per reglament s’han de determinar els requisits i les condicions per a exercir aquest dret. 4. L’autorització de la convocatòria de consulta popular s’ha d’ajustar a les regles següents: a) La corporació local ha de trametre a la Generalitat una còpia literal de l’acord adoptat pel ple de l’ajuntament, la qual ha de contenir els termes exactes de la consulta; b) El Govern de la Generalitat ha de trametre la sol·licitud municipal al Govern de l’Estat, a la qual ha d’adjuntar, si s’escau, un informe sobre la conveniència de fer la consulta, d’acord amb l’interès general de Catalunya; c) Correspon al Govern de l’Estat d’autoritzar la consulta.
Us ha agradat aquest article? Compartiu-lo!