Amb motiu del quarantè aniversari de l’Associació Catalana de Municipis i Comarques, l’entitat ha reeditat enguany (Tirant lo blanch, València, 2022), actualitzant-la i ampliant-la, l’obra col·lectiva “Règim jurídic dels governs locals de Catalunya”, apareguda l’any 2008, a la qual he contribuit amb aqueix capítol:
1. LA QÜESTIÓ DELS ENS SUPRAMUNICIPALS I EL SEU ENCAIX EN L’ADMINISTRACIÓ TERRITORIAL DE CATALUNYA
L’encaix dels ens locals supramunicipals de caràcter potestatiu, tant dels nascuts de la determinació del Parlament de Catalunya (entitats metropolitanes i consells comarcals) com dels sorgits de la voluntat associativa dels municipis (com és el cas de les mancomunitats), en un sistema integrat de governs locals de Catalunya és una qüestió pendent de resoldre no solament des de l’aprovació de l’actual Constitució, o sia, del 1978 ençà, sinó des de fa gairebé dos-cents anys. La imposició de la divisió provincial del 1833 establí un ordre territorial vinculat a un model d’estat centralista que fragmentà deliberadament la unitat política que el Principat de Catalunya havia preservat fins i tot després dels decrets de Nova Planta (1). La Mancomunitat de Catalunya i la Generalitat republicana tingueren com una de les seves prioritats bastir una ordenació territorial pròpia i la superació de la imposició provincial (2), uns precedents ineludibles per copsar la complexitat i la profunditat de les propostes que, en una línia de continuïtat, hom intentà aplicar a partir del restabliment de la Generalitat l’any 1977.
Una anàlisi jurídica d’aquest tema no pot ser completa si no adopta una mirada omnicomprensiva dels aspectes històrics, culturals i polítics que són a la base de la controvèrsia present. Entre la comunitat universitària i els operadors jurídics predomina la concepció castellana/espanyola del dret, formalista i abstracta, que prioritza la literalitat del text per sobre de l’esperit de la norma, just al contrari que la concepció catalana, fonamentada en el principi d’equitat i el pragmatisme (3). Això fa que, de forma majoritària, es reprodueixi acríticament l’ordre jurídic i polític establert pel poder estatal, fent prevaler la legalitat per damunt de la legitimitat, subordinant-hi la voluntat expressada pel Parlament de Catalunya sobre la imposició provincial i l’ordenació territorial pròpia, tan durant el període de la Generalitat republicana com en l’etapa autonòmica actual. Aqueixa artificiositat de la província/diputació, que bloqueja tot plantejament de planta administrativa nacionalment autocentrat, és perceptible arreu de la comunitat nacional catalana, especialment al País Valencià, com assenyala encertadament Andrés Boix Palop en un assaig recent (4).
El punt de partida de tota reflexió sobre l’ordenació de l’administració territorial de Catalunya ha de ser el reconeixement d’una realitat diferenciada bàsica: si el municipi respon a una identitat comunitària local forjada al llarg dels segles (això explica la seva resistència a les fusions forçoses), les comarques responen a una realitat geograficocultural i també a una identitat col·lectiva (5), encara que no tan intensa com la municipal, i les àrees metropolitanes són el resultat d’un fenomen demogràfic contemporani sense arrels identitàries, però amb factualitat socioeconòmica i urbanística incontestable; per contra, les províncies (a Catalunya, no pas al País Basc o la Rioja, per exemple) no responen a cap entitat geogràfica ni identitària, sinó que són fruit d’un model d’estat que ha fet del seu manteniment immutable un dogma inaccessible a qualsevol modificació que es basi, ja no en raons geogràfiques o identitàries, sinó fins i tot en els principis d’eficàcia, eficiència i racionalitat que s’apliquen a les altres administracions públiques territorials. Evidentment, tampoc no es legitimen pel principi de la voluntarietat associativa dels municipis que hi són compresos, ja que la modificació dels límits provincials amb vista que alguns municipis voluntàriament puguin canviar de província (el cas més conegut és el de Trebiñu, que vol passar de Burgos a Araba) requereix llei orgànica.
Amb l’aprovació de la Constitució del 1978 es consolida el caràcter estructural de les províncies com una infraestructura d’estat, i se situen al mateix nivell que els municipis i les comunitats autònomes (article 137) prescindint de les consideracions anteriorment apuntades. Aqueix precepte, malgrat tot, encara hauria pogut ser interpretat per la jurisprudència constitucional en el sentit que les diputacions fossin disponibles com a entitats locals integrades en el règim local autonòmic (com passa amb les comunitats autònomes uniprovincials). Però en el període històric que va de l’aprovació per part del Parlament de Catalunya de la Llei 6/1980, de 17 de desembre, dita de transferència urgent i plena de les diputacions catalanes a la Generalitat, a la sentència del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de juliol, que la declarava inconstitucional, es produeix un fet determinant, el cop d’estat politicomilitar amb intercessió monàrquica del 23 de febrer del 1981, que dona com a resultat uns compromisos entre els actors intervinents —de grat o per força— per raó dels quals el concepte de “nacionalitats” de l’article 2 de la Constitució o la disponibilitat de les diputacions per part de les comunitats autònomes, entre altres qüestions, són vetats de tot eventual desenvolupament (6).
L’Estatut d’Autonomia de Catalunya de l’any 1979 (articles 5 i 9) permetia una interpretació constitucional favorable a les potestats de la Generalitat, com van defensar argumentadament juristes amb voluntat de modernitzar el dret públic català, com ara Josep Maria Vilaseca i Marcet (7), però els factors anteriorment esmentats foren determinants perquè s’imposés una línia jurisprudencial oposada, que arriba —fins i tot accentuada— als nostres dies. La interpretació que fa Tomàs Font Llovet, per contra, parteix dels plantejaments de la mentalitat jurídica espanyola sobre el “fet provincial” per jutjar la Llei 6/1980 com una actuació fallida, mancada de previsió i de conseqüències contraproduents: “d’una banda, es va blindar durant anys el fet provincial, fet provincial que encara perdura en l’actualitat; d’altra banda, la naturalesa i la intensitat del propòsit legislatiu van propiciar que el Tribunal Constitucional establís una doctrina sobre l’autonomia local, sobre la base de la seva garantia institucional, que té uns efectes merament defensius, que ha condicionat i limitat les possibilitats d’innovació positiva en tots els camps del govern local” (8).
L’absència de substantivitat essencial de la província és assenyalada, entre d’altres, per Josep Ramon Fuentes Gasó: “De fet, a diferència del que s’esdevé amb els municipis, una bona part de les províncies espanyoles presenten un règim jurídic singular. Aquest és el cas, en primer lloc, de les comunitats autònomes uniprovincials on la província ha elevat el seu rang (STC 32/1981, FJ 3r). És el cas també dels territoris històrics bascos, amb un règim orgànic i competencial clarament especial. I és també el cas de les províncies
canàries, on l’estructura orgànica i competencial dels seus ens provincials és merament testimonial. Aquesta situació reconeguda o establerta per la mateixa legislació bàsica estatal esdevé un indici revelador que la CE admet diferents tipus de províncies i, en conseqüència, d’autonomies provincials. Ara bé, aquesta disparitat de règims esdevé a judici del TC també reveladora, a l’empara de l’article 141.1 CE, de la indisponibilitat de la seva existència i d’un estàndard funcional mínim que els estatuts d’autonomia han de respectar. Aquest estàndard ha estat identificat pel TC amb les funcions de cooperació i assistència als municipis i la capacitat de despesa per complir amb aquestes funcions” (9).
Les successives iniciatives legislatives aprovades pel Parlament de Catalunya en aquest àmbit en els darrers quaranta anys han intentat modular, amb poc èxit (llei comarcal, lleis metropolitanes, reforma de l’Estatut, llei de vegueries), l’ordre provincial, sobretot per possibilitar un desenvolupament efectiu dels ens supramunicipals voluntàriament creats pel Parlament. Singularment explícita és la Llei 5/1987, de 4 d’abril, del Règim provisional de les competències de les Diputacions Provincials, que, en el preàmbul, fa constar: “La implantació a Catalunya, durant el segle passat, de la divisió provincial ha estat sempre considerada com un element aliè en l’estructura territorial, atès que, abans del Decret de Nova Planta, Catalunya disposava d’una divisió administrativa pròpia que en aquells moments prenia com a base les vegueries. És per això que la supressió de la divisió provincial ha estat fins al moment present un element reivindicatiu de moltes forces polítiques catalanes.” I proposa com a solució: “Ara bé, també cal ésser conscient que l’única solució idònia i realment efectiva des del punt de vista de la simplificació administrativa ha de passar necessàriament per l’existència a Catalunya d’un sol nivell local supramunicipal. Malgrat que, per a aquesta solució, es requereix la decisió final de les Corts Generals, no es pot oblidar que la Constitució i l’Estatut reconeixen a la Generalitat el dret a participar en la presa de decisions dels òrgans estatals, mitjançant la presentació d’iniciatives legislatives. Amb aquesta llei s’optà, doncs, clarament per la decisió de convertir Catalunya en comunitat autònoma uniprovincial, per tal que les actuals diputacions s’integrin a les institucions d’autogovern de Catalunya, un cop haurà estat establerta l’organització comarcal.” Una previsió que no s’ha complert. Ni la proposta de convertir Catalunya en una província única (esmentada en l’article 1 de la Llei 5/1987) ni la de crear tantes províncies com vegueries han arribat a ser tingudes en compte com a solucions per a l’escull provincial a causa de la intransigència dels partits espanyols que successivament han conformat la majoria necessària per aprovar per llei orgànica la modificació dels límits territorials de la província.
Així doncs, a partir de la STC 32/1981, de 28 de juliol, hom distingeix entre aquelles entitats locals d’existència garantida constitucionalment, és a dir, les províncies i els municipis, i aquelles altres d’existència no necessària, la creació de les quals correspon a la normativa estatal o autonòmica, segons els casos. A la Constitució del 1978, certament, es preveu la possibilitat que es creïn agrupacions de municipis diferents de la província (art. 141.3). A més de les entitats territorials locals bàsiques, el municipi, la província i les illes
—i, en el cas de Catalunya, la comarca—, és evident que, atenent a les necessitats de planificació i coordinació de determinades obres i serveis, a la relació territorial, a la configuració geogràfica i a altres factors, es poden constituir altres entitats locals de segon grau. La creació d’aquestes entitats locals de caràcter intermedi correspon a l’Estat en ús de la seva competència residual de l’art. 143 CE, o a les comunitats autònomes que hagin assumit competències sobre règim local, que han de respectar en tot cas les bases del règim jurídic de les administracions públiques, la fixació de les quals, en virtut del que disposa l’art. 149.1.18 CE, correspon exclusivament a l’Estat (que sistemàticament ha fet un ús expansiu d’aquesta facultat, amb el vistiplau del Tribunal Constitucional). En el text constitucional, atesa la vaguetat dels preceptes que hem esmentat, no s’especifiquen la varietat ni les característiques d’aquests ens locals de caràcter supramunicipal, i correspon
al legislador ordinari, estatal o autonòmic, de fixar-ne les modalitats.
La mateixa Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local, en la redacció inicial establia uns paràmetres molt amplis per a la creació, i per tant per a la supressió, d’entitats locals supramunicipals. Així, en l’art. 3 fa referència a les comarques o altres entitats que agrupin diversos municipis, a les àrees metropolitanes i a les mancomunitats de municipis. Els principis bàsics als quals s’han de subjectar els estableix el títol IV de la Llei, i els comuns a totes les entitats locals són compresos en el títol V del text legal. Fonamentalment, aquestes entitats supramunicipals han de respectar l’autonomia municipal i assegurar la participació dels municipis afectats en els òrgans de govern i administració de la nova entitat. Remarquem que, en el cas concret de les “àrees metropolitanes”, l’article 43.1 LBRL prescriu: “Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de las Administración del Estado y de los ayuntamientos y diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.” En desenvolupament d’aquesta potestat, el Parlament de Catalunya va aprovar, l’abril del 1987, les quatre lleis que regulaven el règim local català, els consells comarcals, el règim provisional de les diputacions i les entitats metropolitanes.
Les pretensions d’ampliació competencial de la reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de l’any 2006 s’han vist estroncades per la sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de juny, que ha suposat una cronificació de l’atzucac en què es troben les competències de la Generalitat de Catalunya a l’hora d’establir una planta territorial pròpia d’administració local d’ençà de la precedent STC 32/1981, de 28 de juliol. El propòsit estatutari d’ordenar la planta territorial dels governs locals de Catalunya sobre la base dels municipis i les vegueries (articles 2.3 i 83.1), més les comarques (article 83.2) i altres ens supramunicipals (article 93), no s’ha pogut materialitzar, com ho mostra la frustrada Llei 30/2020, del 3 d’agost, de vegueries, que havia de fer dels consells de vegueria el nivell supramunicipal bàsic a partir del qual s’havien d’articular la resta d’ens locals nostrats. La sentència del mateix Tribunal de 28 de juny del 2010 ha reblat el clau d’una situació enquistada i ha confirmat el caràcter inamovible dels ens provincials i els seus límits, esdevinguts un element simbòlic de primer ordre en l’imaginari integrista propi del nacionalisme espanyol. El resultat de tot plegat és una situació caracteritzada per la superposició fragmentada de diversos nivells d’administració, sense una visió globalitzadora dels governs locals de Catalunya. La possibilitat de l’articulació d’una planta política i
administrativa pròpiament autòctona per als governs locals de Catalunya ha estat expressament restringida fins a uns límits que fan inoperant qualsevol replantejament global fonamentat en els interessos que el Parlament de Catalunya jutgi com a prioritaris pel bé comú del nostre país (10). L’única excepció a la manca de desenvolupament legislatiu en matèria local derivada del text estatutari subsistent posterior a l’any 2010 ha estat la Llei 31/2020, del 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona.
El legislador estatal, pel seu costat, ha reaccionat al conflicte jurídic i polític obert a partir del 2010 constrenyent encara més el marge d’autogovern de les institucions catalanes i, així, les províncies, i les diputacions que les personifiquen, per voluntat expressa i reiterada de la jurisprudència constitucional, no només han estat ratificades en la condició d’indisponibles per al legislador català, sinó que han estat potenciades per les modificacions legislatives que han afectat els ens locals catalans i les formes instrumentals que poden crear a partir de les bases del règim local comú a tot l’Estat. La Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera ha suposat un tombant d’efectes limitadors en la tradicional concepció del règim local al conjunt de l’Estat, un tombant que s’ha concretat en les disposicions de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local, que han impactat en un sentit restrictiu sobre les potestats organitzatives dels ens locals pel que fa als ens instrumentals amb personalitat jurídica pròpia, com els consorcis i les societats mercantils de capital íntegrament públic. En establir uns preceptes constrictius per evitar la duplicitat de competències entre administracions i l’encadenament d’ens dependents, els quals, de manera obligada, s’han d’adscriure directament a una entitat local per la via de la consolidació pressupostària, la LRSAL ha reduït dràsticament el nombre d’ens instrumentals, en consonància amb les recomanacions que en anys anteriors havien fet els informes del Tribunal de Cuentas.
Significativament, en els darrers deu anys són escasses les reflexions propositives per desbloquejar l’atzucac en què es troben els governs locals a Catalunya, i els juristes que s’hi atreveixen no poden passar de suggerir vies alternatives als canvis normatius que requereixen l’aprovació de les Corts espanyoles. Així, Josep Ramon Fuentes anima a la “superación de una cultura y de un modelo administrativos fundamentado en el legalismo y la petrificación, donde la administración se justifica en pro de un modelo fundamentado en la asimetría, la flexibilidad y la innovación y la capacidad de prestación” (11). Una opció a l’abast dels municipis és associar-se amb altres ens locals per prestar serveis i desenvolupar activitats econòmiques conjuntament, establint dinàmiques d’actuació que tenen punts en comú: a) la recerca de l’eficàcia en la gestió pública; b) la tendència a la màxima proximitat amb la ciutadania; c) la creença que l’especialització organitzativa afavoreix l’eficàcia; d) la possibilitat de participació ciutadana en la gestió dels ens instrumentals, i e) la llibertat de configuració dels actors públics locals a l’hora de triar els ens instrumentals.
Subsidiàriament, hi ha dos motius més que expliquen aqueix atzucac en què és immers el món local català. El primer és la falta d’un model català d’organització territorial nacionalment autocentrat, i el segon, la configuració centralitzadora de l’administració autonòmica. El desplegament de l’administració perifèrica de la Generalitat s’ha fet prescindint del criteri que aconsellava la utilització instrumental dels ens locals, als quals es podien delegar serveis perquè els gestionessin de manera indirecta per compte del govern català. Per contra, s’ha preferit desenvolupar un model de superposició de l’administració perifèrica de la Generalitat sobre la local a través de les delegacions territorials, desproveïdes de capacitat de decisió; de les diputacions provincials, que han actuat sovint en clau de contrapoder (com la Diputació de Barcelona fins a l’any 2011) o bé han esdevingut crosses (com les altres tres), i dels consells comarcals, sobre els quals es recolza l’acció territorial del govern català. Un fet significatiu de fins a quin punt s’ha abandonat la visió de conjunt de les administracions territorials és que, en la configuració del Govern sorgit de les eleccions del 21 de desembre del 2017, el Departament de Governació de la Generalitat, tradicionalment dedicat al govern local, ha desaparegut de l’organigrama departamental en ser absorbit pel de Presidència (llevat de la funció pública local, que ha anat al Departament de Polítiques Digitals), i, a la pràctica, és perceptible una desconnexió, per manca d’objectius compartits, entre l’administració autonòmica i la local.
Aquest conjunt de circumstàncies provoquen que, en les condicions actuals, el salt qualitatiu que han de fer els governs locals per poder respondre al repte de prestar serveis de dimensions supramunicipals no es pugui donar adequadament, atesa la precarietat de les fórmules de coordinació intermunicipal i amb l’Administració de la Generalitat. A parer nostre, les entitats vigents no són les adequades, ni tenen les funcions ni les dimensions que haurien de tenir, per afrontar amb garanties els reptes que Catalunya ha de superar en els propers anys. No es pot esperar indefinidament un canvi en el marc polític general que permeti l’establiment d’una nova divisió administrativa per al conjunt del país. És per això que creiem que l’única via per desbloquejar aquest atzucac passa per potenciar la gestió integrada a escala supramunicipal dels principals serveis públics locals a través de mancomunitats i àrees metropolitanes.
Coincidim, novament, amb el parer de Josep Ramon Fuentes: “Segurament, tenint en compte tot això, caldria considerar potser la necessitat de reformular aquesta divisió en clau estrictament catalana i preveure, tal com ja apuntaven algunes veus després de la STC de 28 de juliol de 1981, o en moments més recents, altres possibilitats, com ara tractar de manera específica les Terres de l’Ebre, els Pirineus i avui, si no s’optés per l’altra opció, la Catalunya central com a àmbits funcionals propis, amb el nom de sotsvegueries o el que
s’estimi més convenient. Res no ho impediria als efectes de l’ordenació dels serveis de l’Administració de la Generalitat, si bé val a dir que representaria un pas enrere respecte a l’actual configuració d’aquests des d’aquest punt de vista. Pel que fa a la vessant local, es podria optar per una solució equivalent a l’empara de l’article 83.3 EAC, que permet crear altres ens supramunicipals que signifiquin el reconeixement d’aquests àmbits” (12).
La legislació catalana sobre règim local hauria d’afavorir les fórmules associatives que permeten agrupar diversos ajuntaments per assolir objectius comuns —com el desenvolupament econòmic, la promoció turística o la gestió dels residus— que vertebren el territori a iniciativa voluntària dels municipis interessats. En aquest treball, doncs, prescindirem de l’estudi de les diputacions i les comarques, atès el seu caràcter necessari, i ens centrarem en l’estudi del ventall de possibilitats que la legislació catalana de règim local ofereix per crear voluntàriament ens supramunicipals: a) entitats metropolitanes; b) mancomunitats de municipis; c) consorcis; d) formes de gestió de serveis i d’iniciatives econòmiques conjuntes mitjançant la creació d’organismes autònoms i societats mercantils de capital totalment públic; e) fórmules associatives lligades a l’urbanisme, i f) comunitats de municipis.
2. EL FET METROPOLITÀ
El fenomen metropolità és el resultat, en època moderna, de processos econòmics i socials de concentració poblacional en àrees densament habitades en espais territorials de nova configuració urbana que acaben donant lloc a estructures administratives capaces de gestionar la multidimensió de factors que hi són presents i d’ordenar-ne el desenvolupament. El nostre país no ha estat aliè a aqueixa transformació històrica, encetada a començament del segle XX (13). La guerra del 1936-1939 va estroncar una possible regulació del fenomen metropolità de Barcelona i de la seva àrea d’influència, sorgida del Parlament català. Establerta la dictadura franquista a l’Estat espanyol, i després dels llargs anys d’autarquia, cap a la meitat dels cinquanta la població rural es desplaça cap a les zones urbanes, i al nostre país, a més, la immigració provinent de la resta de l’Estat flueix cap a Barcelona i les poblacions del voltant i, en general, cap a la franja costanera. El
tractament del fet metropolità durant la dictadura es redueix a la creació de quatre organismes: l’Àrea Metropolitana de Madrid, creada per la Llei de 2 de desembre de 1963; l’Àrea Metropolitana del Gran Bilbao, creada per la Llei d’1 de març de 1946; la Corporació Administrativa del Gran València, establerta per la Llei de 14 d’octubre de 1946; la Llei de 3 de desembre de 1953, sobre l’ordenació de Barcelona i la seva comarca (que va crear la Comissió d’Urbanisme de Barcelona), i la Llei de 23 de maig de 1960, que estableix un règim especial per al municipi de Barcelona i reorganitza la Comissió d’Urbanisme i Serveis Comuns de Barcelona i altres municipis. Encara que la creació de les quatre entitats metropolitanes obeeixi a un criteri comú, s’observen matisos en el seu tractament organitzatiu. Així, mentre que en els organismes de Madrid, Bilbao i València es constata una presència estatal important i una participació minoritària dels municipis, a Barcelona, la presència municipal és més accentuada a partir de la creació, pel Decret Llei 5/1974, de 24 d’agost, de l’Entitat Municipal Metropolitana de Barcelona, integrada per vint-i-set municipis i regida per una corporació, a la qual s’atorguen competències en matèria urbanística (Pla General Metropolità d’ordenació urbana, aprovat per la Comissió Provincial d’Urbanisme de Barcelona el 14 de juliol de 1976), i també en la prestació de serveis d’especial rellevància per a tot el conjunt de l’àrea metropolitana, com és el cas del transport de viatgers, infraestructures, aigües i medi ambient. La Corporació, a diferència de la solució adoptada pel règim franquista per a la zona metropolitana de Madrid, que s’instrumentà com a organisme estatal, tenia naturalesa d’ens local. Totes les entitats metropolitanes creades durant la dictadura van desaparèixer en els anys immediatament posteriors a la implantació del règim constitucional. Així, l’Àrea Metropolitana de Madrid es va veure subsumida en la Comunitat de Madrid; la Corporació Administrativa del Gran Bilbao fou suprimida per la Llei 3/1980, de 18 de desembre, que retornà als ajuntaments les competències urbanístiques que els pertocaven per la Llei del sòl, mentre que les restants les va assumir el Govern basc, i, en virtut de la Llei de la Comunitat Valenciana de 16 de novembre de 1986, se suprimí la corporació administrativa del Gran València. És important destacar que, amb posterioritat a la llei esmentada, les Corts Valencianes han aprovat la Llei 12/1986, de 31 de desembre, per la qual es crea el Consell Metropolità de l’Horta com a entitat local amb personalitat jurídica pròpia i determinat per l’agrupació de municipis, amb plena capacitat per al compliment dels seus fins en l’àmbit territorial de la comarca comunament denominada l’Horta. S’atribueixen al dit Consell la planificació conjunta i la gestió supramunicipal en les matèries de cicle hidràulic, residus sòlids, urbanisme, incendis, escorxadors i transport, d’acord amb les normes de coordinació en política territorial i urbanisme i amb aquelles que es derivin de les polítiques sectorials de l’Estat i el Consell de la Comunitat Valenciana.
Amb la recuperació de la Generalitat, l’any 1977, la concurrència d’àmbits competencials entre el Govern de Catalunya i la Corporació Metropolitana va donar lloc a diversos conflictes jurídics i polítics entre ambdues institucions, que es resolgueren a còpia de modificacions legislatives per part del Parlament de Catalunya i la jurisprudència del tribunal Constitucional. Així, en el moment d’afrontar l’organització territorial de Catalunya, el Govern de la Generalitat va optar per trencar amb la fórmula heretada i donar un nou tractament al fenomen metropolità, cosa que va provocar una intensa controvèrsia jurídica i política sobre la delimitació respectiva de les competències de la Generalitat i de les entitats metropolitanes (14). La sentència del Tribunal Constitucional de 19 de desembre de 1985 argumenta expressament que la comunitat autònoma és competent per a la creació i la supressió d’agrupacions de municipis i, més concretament, de corporacions municipals metropolitanes, i addueix expressament els estatuts d’autonomia de Catalunya i del País Basc. Finalment, la STS de 29 de maig de 1989 va confirmar la legalitat de les disposicions posteriors a la Llei 7/1987 del Parlament de Catalunya que va dissoldre la Corporació Metropolitana de Barcelona. Així doncs, en vista dels esmentats preceptes i de la interpretació que ja n’ha fet el Tribunal Constitucional (entre altres, en la STC 214/1989, de 21 de desembre), es pot afirmar que la Generalitat, a diferència del que s’esdevé, per les limitacions aixecades, en l’establiment i la regulació de les vegueries, disposa, en l’àmbit dels ens metropolitans, de plenes competències i màxima llibertat a l’hora de crear i configurar jurídicament aquests ens.
D’aquesta manera, a partir de l’any 1987, amb l’aprovació, per part del Parlament, del paquet de lleis que regulen l’organització territorial i el règim local de Catalunya, fou extingida la Corporació Metropolitana mitjançant la Llei 7/1987, de 4 d’abril, per la qual s’estableixen i regulen les actuacions públiques especials a la conurbació de Barcelona i a les comarques compreses dins de la seva zona d’influència. Es van delimitar àmbits territorials diferents per a cadascun dels sectors competencials més importants d’abast supramunicipal (transports, serveis hidràulics i residus), i es van constituir dues entitats: l’una assumia les competències sectorials que tenia la Corporació Metropolitana en matèria de transports (l’Entitat Metropolitana del Transport, amb un àmbit territorial que comprèn divuit municipis) i l’altra s’ocupava dels serveis hidràulics i del tractament de residus (l’Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i Tractament de Residus, integrada per trenta- tres municipis). Es plasmava així la competència estatutària de la Generalitat per crear, modificar i suprimir ens locals supramunicipals mitjançant una llei del Parlament, per a la tramitació de la qual havia de donar audiència a l’Administració de l’Estat i als ens locals afectats. La decisió de formar part o no d’una entitat metropolitana no correspon als ajuntaments, sinó al Parlament, i aquesta circumstància no afecta l’autonomia municipal, ja que en la creació d’aquests ens locals hi concorren uns interessos superiors als municipals particularment considerats. La planificació, la coordinació i la gestió dels serveis que, per les
seves característiques econòmiques, socials i urbanes, exigeixen una actuació supramunicipal, han de ser apreciades pel Parlament, que crea específicament una nova entitat local integrada pels municipis compresos dins de l’àrea de planificació i gestió determinada, amb personalitat jurídica pròpia i amb plena capacitat per a l’exercici de les seves competències.
L’article 83.3 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya vigent estableix que dins l’organització dels governs locals a Catalunya hi tindran cabuda, a més dels municipis i les vegueries entesos com a ens bàsics, les comarques i altres ens supramunicipals que pugui crear la Generalitat, d’acord amb la voluntat de col·laboració i associació dels municipis. Solament dedica un article específic, el 93, als altres ens locals supramunicipals, i ho fa amb un contingut confús: “Els altres ens locals supramunicipals es fonamenten en la voluntat de col·laboració i associació dels municipis i en el reconeixement de les entitats metropolitanes. La creació, la modificació i la supressió, i també l’establiment del règim jurídic d’aquests ens, són regulats per una Llei del Parlament.” Aquest article sembla orientat a regular uns ens supramunicipals inespecífics, diferents de la comarca —prevista en l’art. 92— i de les mancomunitats i consorcis —configurats en l’art. 87.2 com a fórmules associatives municipals que no són àrees metropolitanes. La menció que es reconeixeran aquestes darreres contrasta amb la redacció de l’art. 5.2 EAC del 1979, que establia que podran ser creades agrupacions basades en fets urbanístics i metropolitans, apuntant, potser, a una eventual iniciativa dels municipis afectats per crear o redimensionar les àrees metropolitanes.
La Llei 31/2010, aprovada el 27 de juliol de 2010 pel Parlament de Catalunya, va crear l’Àrea Metropolitana de Barcelona, que va substituir les tres entitats fins aleshores vigents (Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, Entitat del Medi Ambient i Entitat Metropolitana del Transport) amb la voluntat de racionalitzar i simplificar la governança metropolitana. L’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) gestiona una conurbació urbana formada per un total de trenta-sis municipis. Té competències en els àmbits de la cohesió social, la planificació territorial i l’urbanisme, la mobilitat, el transport, la gestió de residus, l’abastament d’aigua, la protecció del medi ambient, l’habitatge social, les infraestructures i la promoció econòmica del territori metropolità. Però, com a entitat local supramunicipal de caràcter territorial (article 1.2) —una qualificació que no tenen les entitats creades per la llei de l’any 1987—, l’AMB no veu restringides les seves funcions a les matèries concretes enumerades en l’article 13 i següents, sinó que hom li atribueix una
universalitat de fins que la converteixen en un veritable govern local, molt més potent que les precedents configuracions del fet metropolità i molt més operatiu que la Diputació de Barcelona. Més enllà dels seus estrictes límits territorials, la influència de l’AMB es va expansionant per les comarques del voltant, atès que no hi ha altres entitats supramunicipals equiparables, cosa que consuma un mapa d’administracions territorials desequilibrat i centralitzat al seu voltant.
Potenciar el fet metropolità emergent al voltant de Girona i l’eix Reus/Tarragona podria ser una opció de reequilibri territorial i d’articulació supramunicipal local si hom situa aquesta iniciativa en un model global de país. El Departament de Territori i Sostenibilitat impulsa, des del juliol d’enguany, la redacció de plans directors urbanístics per a les àrees urbanes de Tarragona i de Girona. Els PDU són instruments de planejament urbanístic que poden establir directrius, fer reserves de sòl per a grans infraestructures i programar polítiques de sòl i habitatge referides a un àmbit supramunicipal. Això genera unes necessitats posteriors de gestió a escala municipal, però sobretot supramunicipal, que han de ser assumides per un ens tipus mancomunitat o consorci, o si una llei del Parlament ho aprova, per un de caràcter metropolità, com el que ja existeix a l’àrea de Barcelona.
De moment, el PDU preveu una àrea urbana de Tarragona formada per sis municipis (Tarragona, Reus, Salou, la Canonja, Constantí i Vila-seca), que abasten 185,66 km2 i on viuen 300.984 persones —la densitat de població és de 1.621 habitants per quilòmetre quadrat. Els objectius del PDU que ordenarà aquesta àrea són: a) possibilitar un marc de competitivitat per al desenvolupament econòmic; b) establir un model de desenvolupament sostenible que integri la diversitat, i c) ordenar els espais oberts i les infraestructures de l’àmbit.
Una vegada la Comissió de Territori de Catalunya autoritzi l’inici de la redacció del PDU, el primer pas serà l’elaboració de l’anomenat document d’objectius i propòsits generals. Aquest document se sotmetrà a un primer procés de participació ciutadana, en què es donarà veu tant als ajuntaments com als agents socials, econòmics i ambientals del territori, i a la ciutadania interessada. Les seves aportacions serviran per redactar un primer document del PDU, que la Comissió Territorial d’Urbanisme del Camp de Tarragona aprovarà inicialment.
Aquest territori va adoptar, a partir del desenvolupament econòmic dels anys seixanta del segle passat, uns trets derivats d’un procés intensiu d’industrialització i turistificació que han transformat la franja costanera i, consegüentment, també la demografia d’aqueixes comarques, fins al punt que hom pot atribuir característiques metropolitanes a bona part del territori de les comarques que històricament l’integren. Esporàdicament sorgeixen posicionaments polítics i acadèmics de signe divers, amb una notable projecció mediàtica local, que apunten la conveniència que alguns serveis locals es gestionin a escala supramunicipal (15). Fins ara, però, no hi ha hagut un plantejament global que especifiqui quins serveis, àmbit territorial i formulació jurídica es preveuen quan se suggereix la solució metropolitana per a l’ordenació d’aquest conjunt, d’un trellat policèntric força diversificat sectorialment en els àmbits agrícola, turístic, comercial, de serveis i industrial. Cal descartar el consorci i la mancomunitat, ja que ambdues fórmules associatives depenen exclusivament de la iniciativa dels municipis que n’han de formar part, i la seva voluntat s’ha de materialitzar en un procés constitutiu molt dilatat en el temps i reversible segons els canvis en la composició dels governs municipals. L’experiència del Consorci del Camp de Tarragona (2002-2014) demostra els límits d’aqueixa figura (16).
Les competències que hauria d’assumir una eventual àrea metropolitana del Camp de Tarragona són les que escauen a les necessitats prioritàries d’aqueix territori. Alhora, per evitar la duplicitat i la superposició de nivells d’administració, caldria partir dels serveis que actualment ja presten els ens instrumentals i associatius existents (tractament de residus, transports interurbans, cicle de l’aigua). Així, en matèria de gestió de residus, ja fa trenta anys que existeix la Mancomunitat Intermunicipal de Gestió dels Residus, integrada per vuit ajuntaments (Tarragona, Reus, Valls, Constantí, Vila-seca, Salou, la Canonja, Cambrils), i l’empresa que n’és dependent (SIRUSA), participada per un ens instrumental de la Generalitat de Catalunya. Des del 1997 també és operatiu el Consorci de Gestió de Residus del Baix Camp, participat per la Generalitat, que gestiona la planta de compostatge de Botarell, la planta de transferència i la deixalleria comarcal. Per la seva part, el Priorat està integrat al Consorci de Residus amb la Ribera d’Ebre i la Terra Alta. Els consells comarcals del Baix Camp i la Conca de Barberà gestionen aqueixa competència, bé directament, bé mitjançant ens instrumentals. La coordinació del sistema de transports públics de viatgers de l’àmbit del Camp de Tarragona és l’objecte del Consorci del Transport Públic, creat l’any 2003 i integrat per la Generalitat, els ajuntaments de Reus, Valls, Tarragona, Salou i Cambrils i els consells comarcals, que han de planificar les infraestructures de transport i la integració dels serveis de transport urbà actuals. El sistema de transports públics de viatgers conformaria el segon grup de competències amb un tractament administratiu unitari en l’àmbit de tot el Camp de Tarragona. Pel que fa a l’abastament d’aigua, el Consorci d’Aigües de Tarragona gestiona una infraestructura supraregional des de l’any 1981, amb un règim específic que escapa a les competències autonòmiques i locals actuals i que requeriria un règim de transferència específic amb l’àrea metropolitana. Quant a l’urbanisme, és vigent, des del 2010, el Pla Territorial Parcial del Camp de Tarragona, la gestió del qual és competència, fonamentalment, de la Generalitat de Catalunya.
3. LES MANCOMUNITATS DE MUNICIPIS
Les mancomunitats de municipis poden definir-se com a entitats institucionals constituïdes per l’associació voluntària de dos o més municipis per a l’execució en comú d’obres o serveis determinats de la seva competència . En aquesta definició destaquen dues notes, que són l’essència d’aquesta figura i que la distingeixen d’altres agrupacions de municipis. En primer lloc, la voluntarietat de l’associació, i en segon lloc, l’especialitat del seu objecte, inherent a la seva naturalesa institucional. Per tant, a diferència de les entitats metropolitanes, en el procés de creació d’una mancomunitat de municipis no hi intervé altra voluntat que la dels ens locals afectats, de manera que la seva formació no depèn de cap decisió parlamentària ni governativa. Únicament es preveu l’emissió d’un informe del Departament de Governació sobre el projecte definitiu d’estatuts, perquè hi formuli, si escau, les observacions quant a la legalitat i els suggeriments i propostes que consideri convenients (art. 119.3 TRLMC).
L’associació de municipis per a fins comuns no és pas un fenomen recent; ben al contrari, ha germinat arreu i en totes les èpoques. A Catalunya foren conegudes històricament diverses modalitats d’associació municipal, de les quals les més destacades són les rodalies, les confederacions pel sacramental i les lligues o patzeries (17). Històricament, constitueixen també un exemple singular d’associació de municipis els anomenats “carreratges”, que consistien en l’extensió a altres municipis dels privilegis d’una ciutat o vila, de la qual eren declarats carrers, cosa que suposava la fruïció de les seves franqueses, l’aplicació del seu dret privat i la col·laboració en diversos àmbits, com ara la participació en les seves milícies. Barcelona arribaria a tenir, durant segles, desenes de municipis “carrers”; a una escala més modesta, també tingueren municipis “carrers” Perpinyà, Lleida, Cervera i Solsona. Un cas singular és la Comuna del Camp, constituïda formalment el 1305 mitjançant l’associació de diversos municipis del Camp de Tarragona, amb la finalitat d’oposar-se al repartiment de la contribució que la fiscalitat reial demanava a l’arquebisbe de la ciutat perquè la recaptés als pobles de la seva jurisdicció.
Malgrat aquests testimonis, la legislació local que s’imposà a partir del segle XVIII a tot l’Estat espanyol liquidà moltes d’aquelles tradicionals formes d’associació. La Llei municipal espanyola de 1870 recull, per primera vegada en l’època moderna, la regulació de l’associació voluntària de municipis per a la prestació de serveis comuns. A partir d’aleshores, aquesta figura constarà de forma continuada en les successives normes de dret local vigent a l’Estat espanyol. Cal precisar que un decret del govern de Madrid presidit per Eduardo Dato, de 12 de desembre de 1913, va possibilitar la mancomunació de les diputacions provincials espanyoles per atendre necessitats administratives compartides. Aquesta possibilitat només va ser aprofitada per les diputacions catalanes, que, l’any 1914, constituïen la Mancomunitat de Catalunya, que va permetre que la personalitat nacional de Catalunya aflorés novament dins del marc constitucional espanyol. La Mancomunitat fou dissolta l’any 1925 per la dictadura de Primo de Rivera.
Amb el règim republicà instaurat l’any 1931 i l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 1932, s’inicia a Catalunya un procés de renovació de la vida municipal, que condueix a l’aprovació de la Llei municipal de Catalunya de 1934, que en l’art. 16 establia que els municipis poden associar-se per complir alguns dels fins que els assigna la llei. La Generalitat, els altres organismes locals, les societats i els particulars podran participar en l’explotació de les obres i serveis de l’Associació de Municipis. L’Associació tindrà plena personalitat per obligar-se i podrà contractar emprèstits en les mateixes condicions que els municipis (art. 18). També preveia mancomunitats de municipis per als projectes d’urbanització que afectessin diversos termes municipals (art. 162). La guerra estroncà aquestes possibilitats i la legislació local del franquisme retornà els ajuntaments a una posició subsidiària, i, tot i que la llei preveia la possibilitat de crear mancomunitats, la seva
aportació pràctica fou ben escassa.
Avui, la LBRL reconeix als municipis llur dret d’associació voluntària (art. 44) i inclou les mancomunitats de municipis entre els ens locals voluntaris o potestatius que pot regular la legislació autonòmica. El tret distintiu de les mancomunitats, junt amb la seva voluntarietat, rau —ja ho hem exposat— en la seva naturalesa institucional o funcional, atès que es fonamenten en la realització d’un fi específic: l’execució en comú d’obres o la prestació de serveis de competència municipal, que hauran de ser necessàriament determinats als seus estatuts. Aquesta característica fa que no necessàriament li siguin d’aplicació la totalitat de les prerrogatives que s’atorguen als municipis i als altres ens territorials (art. 3 LBRL), per bé que el TRLMC preveu que les mancomunitats puguin exercir quasi les mateixes potestats que els municipis, llevat de l’expropiatòria (art. 8.3). La LBRL no efectua una regulació detallada del règim jurídic de les mancomunitats, sinó que deixa aquest particular a la llibertat legislativa de les comunitats autònomes.
L’àmbit d’actuació de les mancomunitats no pot comprendre totes les competències assignades als municipis que les integren. Poden mancomunar-se municipis entre els quals no hi hagi continuïtat territorial en cas que no se’n requereixi atesa la naturalesa de les finalitats de la mancomunitat. Hi ha, però, una limitació (115.4 TRLMC) que no permet que els municipis d’una comarca s’associïn amb d’altres de comarques diferents si la mancomunitat té per objecte obres i serveis compresos en el programa d’acció comarcal previst en l’art. 27 de la Llei 6/1987 sobre l’organització comarcal de Catalunya. Aquesta és una limitació més històrica que pràctica, en vista de la poca efectivitat que han tingut els programes comarcals.
Finalment, pel que fa a l’àmbit territorial de les mancomunitats, l’art. 115.5 TRLMC estableix que se’n poden constituir entre municipis de diverses comunitats autònomes sempre que compleixin els requisits establerts en la legislació vigent. L’art. 44.5 LBRL només fa referència al fet que aquest tipus de mancomunitats no es prohibeix en les normatives de les comunitats autònomes afectades. Així doncs, no hi ha cap impediment concret per a la constitució de mancomunitats integrades per ajuntaments pertanyents a diverses comunitats autònomes, fet que possibilita que ajuntaments dels Països Catalans s’associïn i superin així les divisions autonòmiques, com s’ha esdevingut en la mancomunitat de municipis de la Taula del Sénia, que aplega ajuntaments de la Comunitat Valenciana, Aragó i Catalunya.
Els estatuts de la mancomunitat són la seva norma institucional bàsica, expressió de la potestat d’autoorganització de les entitats locals. Els estatuts han de regular l’àmbit territorial, l’objecte i la competència de la mancomunitat, els seus òrgans de govern, els recursos econòmics i el termini de durada (44.2 LBRL). Els estatuts han de preveure l’adhesió, posterior a la seva constitució, de nous membres i la separació voluntària dels seus integrants.
La LBRL remet a la legislació autonòmica pel que fa al procediment de creació de mancomunitats i a l’aprovació dels seus estatuts, que haurà de respectar, en tot cas, els principis següents:
a) La iniciativa de constitució correspon a tots els municipis, i l’elaboració dels estatuts, als regidors de tots els municipis que promoguin la mancomunitat, constituïts en assemblea.
b) La diputació o diputacions de la província a la qual pertanyin els municipis han d’emetre un informe sobre el projecte d’estatuts en tràmit d’informació pública.
c) Els plens de tots els ajuntaments promotors han d’aprovar els estatuts.
Els mateixos requisits s’hauran d’aplicar per a la modificació dels estatuts o la dissolució de la mancomunitat. Els art. 115 a 122 TRLMC desenvolupen aquesta regulació i concreten alguns aspectes:
a) La iniciativa per constituir una mancomunitat s’ha d’aprovar amb el vot favorable de la majoria simple del nombre legal de membres de cadascun dels ajuntaments que s’associïn.
b) El projecte d’estatuts ha de ser elaborat per una comissió composta per un membre de cadascun dels municipis interessats.
c) Correspon a l’alcalde del municipi de més població convocar i presidir l’assemblea de tots els electes dels municipis que es mancomunin, la qual ha d’aprovar el projecte d’estatuts.
d) Actuarà com a secretari el funcionari que ho sigui de l’ajuntament que ostenta la presidència de l’assemblea.
e) Per a la vàlida constitució de l’assemblea, és necessària l’assistència de la meitat més un del total dels electes que tinguin dret a participar-hi.
f) L’aprovació del projecte d’estatuts requereix el vot favorable de la majoria simple dels assistents.
Cal remarcar la necessària intervenció del consell o consells comarcals afectats en el tràmit d’informació pública, i la posterior emissió d’un informe per part del Departament de Governació. L’aprovació definitiva dels estatuts requerirà el vot favorable de la majoria absoluta dels plenaris dels municipis afectats. Els estatuts es publicaran als butlletins corresponents i seran tramesos al Departament de Governació.
La definició de l’organització de les mancomunitats és encomanada als seus propis estatuts, amb l’única condició que els òrgans de govern hauran de ser representatius dels ajuntaments mancomunats. La proporció d’aquesta configuració queda a la plena disponibilitat de la voluntat dels ajuntaments mancomunats. Pel que fa a la hisenda de les mancomunitats, cal dir que, al marge de gaudir de les aportacions dels municipis integrats, la qüestió fonamental radica en la possibilitat d’exercir competències tributàries, que es veuran limitades a les taxes i les contribucions especials que afectin els serveis i obres que constitueixin el seu objecte. Podran també tenir com a ingressos preus públics i privats. Aquesta és, almenys, la interpretació que permeten els art. 150 i 154 TRLHL, i que es correspon, també, amb allò que disposa l’article 8.3 a) TRLMC.
Les reformes introduïdes per la LRSAL no han afectat l’article 44 de la LRBRL que regula el règim jurídic bàsic de les mancomunitats, però la potestat municipal per crear-les sí que s’ha vist afectada per la modificació restrictiva de l’article 26.2 LRBRL i per la disposició transitòria onzena de l’esmentada Llei 27/2013, en establir que les competències de les mancomunitats estaran exclusivament orientades a la realització de les obres i a la prestació dels serveis públics que siguin necessaris perquè els municipis puguin exercir les competències enumerades en els articles 25 i 26 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local. Allò que sí que ha afectat efectivament les mancomunitats (i els consorcis) és la interdicció continguda a la DA 9a, apartat 3, que s’ha incorporat a la LRBRL i que impedeix que els organismes, les entitats, les societats, els consorcis, les fundacions i altres ens adscrits, vinculats a o dependents del Sistema Europeu de Comptes, així com qualsevol de les entitats de l’article 3-1 de la mateixa Llei o dels seus organismes autònoms, constitueixin, participin en o adquireixin nous ens de qualsevol mena, independentment de la seva classificació en termes de comptabilitat estatal.
4. ELS CONSORCIS
El consorci és una figura que té l’origen en el dret mercantil i que constitueix, per al dret privat, l’expressió més lleugera de les formes d’unió entre empreses. Els mercantilistes han definit els consorcis com a unions de tipus transitori que tenen per objecte realitzar en comú una tasca concreta i determinada. La teoria mercantil, però, no arriba a distingir-ne un perfil acabat ni una regulació detallada, i aquesta indefinició es manté, en gran mesura, amb la seva introducció en la realitat juridicoadministrativa. Amb tot, la institució consorcial pública utilitzada, de primer, per l’Administració estatal, que s’inspira en la tradició jurídica italiana, s’ha estès notablement en la realitat administrativa local.
El Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 (art. 37 a 40) és de les primeres normes locals que es refereixen als consorcis en establir que els ajuntaments poden constituir-los amb entitats públiques de diferent nivell amb la finalitat de gestionar un servei d’interès local. Per tant, els atorga caràcter estatutari i els dota de personalitat jurídica i de poder per utilitzar qualsevol de les formes de gestió dels serveis públics. A partir d’aquestes referències, la doctrina estava dividida entre els qui sostenien el caràcter de
persona jurídica independent i els qui els consideraven ens locals sectorials. Aquesta segona tesi es veié positivitzada en l’art. 107 del Reial Decret 3046/1977 d’articulació parcial de l’Estatut de règim local, que atorgava als consorcis la consideració d’ens locals. La LRBRL no comparteix aquest criteri i no els inclou en la relació d’ens locals de l’art. 3, sinó en l’art. 87: “Las entidades locales pueden constituir consorcios con otras Administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con los de las Administraciones públicas.” Com a novetat, afegeix la possibilitat que participin en els consorcis locals entitats privades sense ànim de lucre. La LRBRL i el TRLMC defineixen el consorci com una entitat pública de caràcter associatiu que pot ser constituïda pels ens locals amb altres administracions públiques per a finalitats d’interès comú, o amb entitats privades sense ànim de lucre per a finalitats d’interès públic concurrents amb les dels ens locals (art. 87 LRBRL i 269 a 272 LMRLC). D’aquesta definició se’n dedueixen les dues característiques bàsiques de la seva naturalesa: un consorci és una associació entre administracions, o entre administracions i particulars (amb la condició que els segons hi estiguin integrats mitjançant entitats sense ànim de lucre), i té un caràcter instrumental. La figura del consorci ha estat poc estudiada pels tractadistes nostrats i són escassos els treballs que s’hi han dedicat específicament partint de la regulació que en fa l’ordenament jurídic català (18).
Els estatuts del consorci són els que en determinaran el règim orgànic, funcional i financer, és a dir: els òrgans de govern i les atribucions, el nombre de representants de cadascun dels ens consorciats, les aportacions econòmiques que caldrà satisfer, etc., sense que s’estableixin especials limitacions. La llibertat de pactes a l’hora de configurar un consorci és allò que ha donat impuls a aquest tipus d’entitats en els darrers anys. Cal
precisar, però, que hi ha una diferència qualitativa entre aquells consorcis integrats per diverses administracions públiques amb un objecte social d’interès local i aquells altres que gestionen interessos que no són estrictament locals i en què sovint participa una posició minoritària d’entitats locals al costat d’altres administracions públiques. Només en els primers, el règim jurídic aplicable és el vigent per a les entitats locals, ja que en els segons és normalment l’ordenament estatal o autonòmic l’aplicable en els termes que estableixin.
El procediment per crear-los és establert al ROAS, i, d’acord amb el seu article 313, s’ajustarà a l’esquema següent:
a) Acord dels òrgans competents dels ens locals, de les administracions i dels altres membres que l’integrin en el qual manifestin la voluntat de constituir un consorci, i aprovació inicial dels estatuts per part del ple.
b) Informació pública durant 30 dies (edictes al BOP i al DOGC).
c) Aprovació definitiva dels estatuts i acord de constituir el consorci.
d) Publicació dels estatuts (al BOP i al DOGC).
e) Nomenament dels representants de cada entitat consorciada que han d’integrar els òrgans de govern del consorci.
f) Sessió constitutiva de l’òrgan decisori superior del consorci i elecció del president i del vicepresident.
g) Inscripció al Registre d’Entitats Locals de Catalunya (article 116 del Reglament de demarcació territorial i població dels ens locals).
L’acord dels ens locals per crear els consorcis, adherir-s’hi, modificar-los, separar-se’n o dissoldre’ls s’ha d’adoptar amb el vot favorable de la majoria absoluta dels membres de la corporació. Idèntic quòrum serà necessari per aprovar-ne i modificar-ne els estatuts, d’acord amb l’art. 114.3. d) del TRLMC,, ja que, dins de les “altres organitzacions associatives” a què es refereix aquest precepte, cal entendre inclosos els consorcis. El TRLMRLC preveu també una garantia especial amb la finalitat d’evitar la duplicitat en la gestió de serveis, i pot vedar la participació dels municipis en consorcis en què intervinguin comarques a les quals no pertanyin si l’objecte del consorci és coincident amb una activitat o servei declarat d’interès comarcal en el programa d’actuació de la comarca a la qual pertanyen. A aquesta regla general s’hi podrà oposar una excepció en cas que es demostri objectivament la necessitat o la conveniència de la participació i ho autoritzi el Departament de Governació (art. 272.2).
Com ja s’ha assenyalat, el règim orgànic, funcional i financer del consorci haurà de determinar-se per mitjà dels seus estatuts (art. 316 ROAS), però s’exigeix que l’òrgan decisori superior del consorci sigui integrat per representants de tots els membres que en formen part (art. 317 ROAS). El funcionament i el règim d’impugnació dels seus acords i resolucions s’ajustaran, a excepció de les peculiaritats que es fixin als estatuts, al que s’estableix en la normativa aplicable als ens locals. Els estatuts han de preveure també els mitjans de finançament de les activitats que el consorci tingui per objecte. Generalment, una part correspondrà als ingressos generats per les mateixes activitats a través de taxes o preus públics, que el consorci té capacitat per fixar i la recaptació dels quals pot gestionar. D’altra banda, es nodrirà, en bona mesura, de les aportacions de les entitats consorciades, d’acord amb els criteris generals que siguin fixats als estatuts (art. 319 ROAS). Els ens adherits al consorci que vulguin separar-se’n han de formular el preavís en el termini que fixin els estatuts i han d’estar al corrent de les obligacions anteriors i garantir el compliment de les pendents. Si arriba el cas (324 ROAS), l’acord de dissolució l’ha d’adoptar l’òrgan superior de govern del consorci i ha de ser ratificat pels òrgans competents dels seus membres.
L’èxit dels consorcis i la seva proliferació en les darreres dècades, en què estava en voga la ficció de “la fugida del dret administratiu”, rau en la seva escassa regulació, la llibertat de les parts que convenien crear-lo i la manca d’uns controls econòmics i financers reals i efectius. Aquesta situació privilegiada comença a declinar arran de la recessió econòmica que va iniciar-se l’any 2008 i que va derivar en reformes restrictives per a la creació d’ens instrumentals per part de totes les administracions públiques. Serà, però, la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local la que farà un tomb en la regulació de la figura dels consorcis, no solament en l’àmbit local, sinó en el de totes les administracions territorials, tomb que culminarà amb la Llei 15/2014, de 16 de setembre, de racionalització del sector públic, que regula determinats aspectes dels consorcis, i que dona lloc a la vigent Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), que aspira a una regulació completa de la institució i que, en l’article 118, dona una definició legalment establerta de què s’entén per consorci: “entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias”.
Així doncs, la LRSAL restringeix la creació tant de consorcis com, en general, d’entitats i societats públiques, i preveu la possibilitat d’eliminar-los en cas que no siguin sostenibles financerament. La regla general passa a ser que la instrumentalització de la cooperació entre administracions no es farà mitjançant consorcis, sinó via convenis, i que els primers només seran factibles quan es pugui demostrar que són la solució més eficient. Sobre aquest punt s’ha pronunciat expressament el Tribunal Constitucional en les sentències 41/2016, de 3 de març, i 180/2016, de 20 d’octubre, en què ha declarat que si bé el consorci, com a tècnica organitzativa i instrument de cooperació, forma part de la potestat d’autoorganització local i de les competències sobre règim local de les comunitats autònomes, l’article 149.1.18 CE pot donar cobertura a una legislació bàsica estatal que incideixi en aquesta matèria, sense incloure una regulació completa del consorci que pugui arribar a ser exhaustiva i desbordar la competència estatal, establint només alguns límits a la constitució i el funcionament del consorci orientats a fer respectar els criteris de racionalitat econòmica que exigeixen els mandats constitucionals (articles 31.2, 103.1, 135, 137 i 140 CE). La LRSAL, doncs, altera la redacció de l’article 57 i les disposicions addicionals 9a i 12a de la LRBRL pel que fa, específicament, als consorcis locals, i n’estableix el caràcter supletori respecte a la normativa estatal anteriorment esmentada.
La LRJSP disposa que en cada exercici pressupostari es comprovi l’adscripció de cada consorci a una o una altra administració en funció dels criteris legalment prioritaris, i que, si hi ha un canvi d’adscripció, es modifiquin els estatuts del consorci i, doncs, el seu règim pressupostari, financer i de personal. Aquesta exigència és de difícil compliment i comporta la prolongació dels processos de presa de decisió. Però, a més, la LRJSP no estableix què cal fer en cas d’incompliment de la modificació estatutària (19).
5. LES FORMES DE GESTIÓ DELS SERVEIS PÚBLICS I D’INICIATIVA ECONÒMICA CONJUNTA ENTRE DIVERSOS AJUNTAMENTS
La LBRL (art. 85 i 86) no conté una regulació conceptual clara que permeti distingir entre serveis públics regulats i prestats per les entitats locals en virtut de les competències que la mateixa llei els assigna, d’una banda, i les activitats econòmiques que voluntàriament poden assumir els municipis, actuant en règim de lliure concurrència, de l’altra. Els serveis es presten en el marc d’un règim jurídic que estableix les potestats dels ens locals que garanteixen l’efectivitat de la seva gestió, mentre que les activitats econòmiques es desenvolupen en règim de lliure concurrència en el marc de l’economia de mercat, sotmetent-se a les mateixes regles i condicions que les altres empreses concurrents, i no podent percebre cap tipus d’ajuda que suposi avantatges econòmics gratuïts respecte a les altres empreses del sector ni utilitzar les prerrogatives de l’administració quan presta serveis públics.
El TRLMC va una mica més enllà que la LBRL, en el capítol II del títol XIX (art. 234 a 272), en establir una regulació més sistematitzada i específica quant a les obres, les activitats i els serveis. El ROAS sí que distingeix clarament entre activitats econòmiques (títol IV, art. 136 i ss.) i serveis públics (art. 153 i ss.) que poden realitzar els ens locals, i estableix que tant les unes com els altres poden ser duts a terme conjuntament per diversos ajuntaments. Les formes de gestió dels serveis públics (art. 85 LBRL) són també els instruments que els ens locals poden utilitzar per realitzar activitats econòmiques, si bé l’art. 243.3 TRLMC i l’art. 152 ROAS limiten les opcions a organismes autònoms de caràcter industrial, comercial o financer, figura que cal entendre substituïda per entitats públiques empresarials (a partir de l’art. 85.bis LBRL modificat per la LMMGL), societat mercantil de capital públic o mixt i societat cooperativa, segons determini la memòria justificativa de l’activitat. Qualsevol d’aquestes opcions pot ser adoptada per diversos ens locals que vulguin actuar conjuntament, com a persona jurídica, per desenvolupar activitats econòmiques.
Pel que fa als serveis públics, l’art. 227 ROAS preveu que, per a la gestió dels serveis municipals, es poden crear societats mercantils de capital social íntegrament públic pertanyent a diverses entitats locals, segons la proporció que lliurement acordin en els estatuts. Malgrat aquesta previsió normativa, són molt poques les societats d’aquestes característiques que s’han creat fins ara a Catalunya. Aquestes societats permetrien als ajuntaments tenir capacitat real per prestar serveis, com ara la recollida domiciliària d’escombraries, la gestió dels quals no és viable si l’ha d’assumir un ajuntament en exclusiva. El ROAS no ho preveu, però no hi ha impediment legal de cap mena perquè es puguin utilitzar organismes autònoms i societats mercantils de capital social mixt (públic i privat) pertanyents a diversos ajuntaments amb vista a gestionar serveis públics.
6. LES FÓRMULES ASSOCIATIVES LLIGADES A L’URBANISME
Un terreny poc explorat, pel que fa a la possibilitat associativa de base municipal amb repercussions directes sobre l’ordenació territorial, és el que permet l’art. 57 TRLUC: la formulació de plans generals municipals d’ordenació urbanística, és a dir, un instrument d’ordenació integral del territori compartit per diversos ajuntaments. Aquesta possibilitat, de la qual actualment no es fa ús, hauria de ser fomentada des del Govern de la Generalitat, ja que són molts els ajuntaments que podrien compartir infraestructures, atesa la continuïtat
urbana que hi ha entre ells, o bé acordar zones de promoció d’activitats conjuntes a cavall de diversos termes municipals. Però la decisió de compartir planejament general urbanístic només pot ser adoptada voluntàriament pels ajuntaments interessats, que han de dotar-se dels instruments de gestió compartits que la legislació local permet.
L’art. 22 del mateix text legal que regula les entitats urbanístiques especials especifica que ho són: els consorcis urbanístics, les mancomunitats en matèria urbanística, les entitats públiques empresarials i les societats de capital íntegrament públic de caràcter local. Aquestes entitats poden assumir competències urbanístiques en matèria de planejament i de gestió urbanística en els supòsits que operin com a administració actuant. La legislació urbanística no desenvolupa una regulació específica d’aquestes figures, de manera que, per a la seva creació i dissolució, ha de remetre a les normes procedimentals que la normativa general de règim local (LBRL i TRLMC) preveu.
7. LES COMUNITATS DE MUNICIPIS
El Parlament de Catalunya, mitjançant la Llei 21/2002, de 5 de juliol, de setena modificació de la Llei 8/1987 de 15 d’abril, va crear la figura de les comunitats de municipis, regulades en els art. 123 i següents TRLMC. Aquestes comunitats són associacions de municipis que gestionen i executen tasques i funcions comunes i que no posseeixen personalitat jurídica pròpia. Els acords que adopten, però, vinculen tots els municipis agrupats i tenen eficàcia davant tercers, com si fossin adoptats per tots i cadascun dels municipis que integren la comunitat. Així doncs, tots els municipis responen de forma solidària dels acords adoptats pels òrgans de la comunitat.
El procediment de creació comença amb un decret d’alcaldia de cadascun dels municipis que la promouen i que incorpora un projecte de conveni referent als aspectes orgànics i de funcionament i la designació d’un regidor de cada corporació que ha d’integrar el consell de la comunitat. Aquest expedient se sotmet a informació pública, durant un termini de 20 dies, per a l’examen i la presentació d’al·legacions. Un cop finalitzat el període d’exposició, els plens de cada ajuntament, per majoria absoluta, han d’acordar la constitució de la comunitat. Tant l’acord com el conveni han de ser publicats al BOP.
Aquesta figura innovadora, caracteritzada per la seva adaptabilitat a les diverses situacions i necessitats de les entitats locals, aporta l’avantatge de l‘absoluta disponibilitat en funció de les canviants conjuntures de la política local. En no tenir personalitat jurídica ni haver de seguir un complicat i llarg procés de constitució —com s’esdevé en el cas de les mancomunitats—, la seva existència depèn de l’efectiva utilitat respecte als interessos municipals en presència, de manera que, per desvincular-se de la comunitat, a l’ajuntament només li cal complir les parts contingudes en el conveni. La seva eficàcia il·limitada en el temps també juga a favor de la seva aplicabilitat. El fet cert, però, és que, fins ara, pocs ajuntaments han fet ús d’aquesta figura, que, en no tenir personalitat jurídica, no té accés al Registre d’entitats del Departament de Governació de la Generalitat.
NOTES
(1) SARRIÓN GUALDA, J. La Diputació Provincial de Catalunya sota la Constitució de Cadis (1812-1814 i 1820- 1823), Departament de Governació de la Generalitat de Catalunya, 1991.
(2) Un figura clau que va intervenir com a jurista de primera fila en ambdós períodes d’autogovern és Francesc Maspons i Anglasell, de qui recentment José Manuel García Izquierdo ha escrit una tesi doctoral (Universitat Ramon Llull, 2014), que és una biografia omnicomprensiva de la seva obra multidimensional. La Societat Catalana d’Estudis Jurídics va organitzar, l’any 2017, una jornada dedicada a l’estudi de la seva obra jurídica: Francesc Maspons i Anglasell (1872-1966).L’obra legislativa que havia d’aplicar els plantejaments reformadors del règim local català en l’època de la Generalitat republicana va quedar incompleta, però en resta el testimoni d’un dels juristes que se’n va ocupar: MARQUÈS CARBÓ, Ll. La Llei Municipal de Catalunya (1933-1934), Barcelona, Editorial El Secretariat Català.
(3) Una obra de referència és L’esperit del dret públic català (Editorial Barcino, 1932), de Francesc Maspons i Anglasell, reeditada per l’Escola d’Administració Pública de la Generalitat de Catalunya l’any 2006.
(4) BOIX PALOP, A. Una nova planta per als valencians. Possibilitats i límits per a l’organització política i administrativa del País Valencià dins la Constitució de 1978, Fundació Nexe, 2013.
(5) VILÀ I VALENTÍ, J.; SARRIÓN GUALDA, J. El sentit històric de la comarca, Departament de Governació de la Generalitat de Catalunya, 1992.
(6) Informe de la comisión de expertos sobre autonomías, Centro de Estudios Constitucionales, 1981.
(7) VILASECA MARCET, J.M. “La divisió territorial de la Generalitat i l’administració subautonòmica”, Avui, 14 de març de 1981.
(8) FONT LLOVET, T. “Els governs locals intermedis i la seva projecció metropolitana“, Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, p. 36, 2019.
(9) FUENTES GASÓ, J.R. “El règim local de Catalunya i la viabilitat d’articulació d’una planta política i administrativa pròpia després de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de juny de 2010”, Revista Catalana de Dret Públic, Especial Sentència 31/2010, del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006, p. 219, 2010.
(10) FUENTES I GASÓ, J.R.; SOTO VALLE, J.I.; FORCADELL I ESTELLER, X. Estudis per a una Llei de Governs Locals de Catalunya (2007-2011), València, Tirant lo Blanch, 2011. Posteriorment, el Govern de la Generalitat va arribar a presentar un Projecte de llei de governs locals de Catalunya, publicat al BOPC 141, de 9 de setembre de 2013.
(11) FUENTES GASÓ, J.R. “Consecuencias de la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en el régimen local de Catalunya”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 101, p. 85, gener-abril 2015.
(12) FUENTES GASÓ, J.R. Op. cit., p. 223.
(13) IBARRA ROBLES, J.L. “El fet metropolità com a àmbit territorial significatiu i rellevant per a la reordenació de les estructures locals”, Autonomies, Revista Catalana de Dret Públic, núm. 5, octubre de 1986.
(14) Vegeu els dictàmens del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, núm. 134, de 9 de març de 1987 i 240, de 25 d’abril de 2003, que tracten específicament de les potestats de la Generalitat i les entitats metropolitanes.
(15) Entre altres, RENYER, J. Camp de Tarragona, realitat metropolitana, Valls, Cossetània Edicions, 1999; i SEGARRA BLASCO, A. “L’eix Tarragona-Reus: una àrea metropolitana”, Llibre blanc de les infraestructures de l’EURAM, València, Institut Economia i Empresa Ignasi Villalonga, 2010.
(16) El 18 de maig de 2001, els ajuntaments de Reus i Tarragona i la Diputació de Tarragona van signar, al Palau Bofarull de Reus, el text de l’acord institucional del Camp de Tarragona i la seva àrea d’influència. El text recollia les inquietuds d’aquestes administracions envers el desenvolupament i el creixement ordenat de les potencialitats socioeconòmiques del Camp de Tarragona i establia les bases per a la futura creació del Consorci del Camp de Tarragona i la seva àrea d’influència (CCT). Posteriorment es va possibilitar l’entrada d’altres administracions locals: l’Autoritat Portuària de Tarragona, les Cambres de Comerç de Tarragona, Reus i Valls, diverses entitats sense ànim de lucre i la Universitat Rovira i Virgili. Finalment, en haver-se sobredimensionat la seva composició i en no poder gestionar efectivament cap competència concreta, l’ens va col·lapsar i es va concloure la conveniència, cosa que va donar lloc a la seva autodissolució.
(17) GUILERA, J.M. La unitat històrica del Pirineu, Aedos, 1964.
(18) SAIZ ANTÓN, P.; SAGALÉS GUILLAMON, J.R. Els consorcis i les fundacions participats pels ens locals. Aspectes pressupostaris, financers, fiscals i de control, Associació Catalana de Municipis i Comarques, 2010.
(19) PANIZO GARCÍA, A. “La regulación de los consorcios, con espacial consideración de los consorcios locales”, Cuadernos de Derecho Local, núm. 44, Fundación Democracia y Gobierno Local, abril 2017.
Us ha agradat aquest article? Compartiu-lo!