I.- El dret d’autodeterminació a l’Europa d’entreguerres (1918-1939)
De la Primera Guerra Mundial n’emergeixen victorioses dugues potències, els USA i la URSS que aportaren a l’agenda política internacional concepcions contraposades sobre el dret d’autodeterminació, una de caràcter liberal i l’altra de caràcter totalitari, simbolitzades respectivament pels catorze punts de la declaració del president Wilson (1) davant el Congrés dels Estats Units, al gener del 1918, i per les tesis de Lenin i Stalin configuradores de la doctrina marxista-leninista sobre el paper de l’estat, els pobles i la revolució socialista teòricament vigents a partir del 1917 (2).
La influència ideològica d’aqueixes concepcions sobre el dret dels pobles a l’autodeterminació no es concretarà pas en l’acte de creació de la Societat de Nacions acordada per la Conferència de Pau de París de 28 de juny del 1919. La descomposició dels imperis derrotats (l’austro-hongarès i l’otomà, especialment) serà imposada per les potències vencedores segons els seus interessos geoestratègics, fet que permetrà l’aparició de nous estats sobirans a Europa central i protectorats occidentals sobre els nounats estats àrabs al Pròxim Orient. Les delimitacions frontereres interestatals seran sovint arbitràries, no hi haurà criteris internacionalment acceptats que preservin la convivència multiètnica al si dels nous estats i no es resoldran les aspiracions de bon nombre de minories nacionals a les quals durant el conflicte els aliats havien donat l’esperança que serien reconegudes (kurds, alauites, jueus, ucraïnesos), fets que amb l’auge dels diversos nacional-populismes europeus abocaran a una nova conflagració mundial.
No serà fins a l’any 1945, amb la creació de l’Organització de les Nacions Unides, que el dret d’autodeterminació es globalitzarà amb el sorgiment de nous estats arran del procés de descolonització que afectarà el imperis britànic i francès.
II.- La configuració del dret a l’autodeterminació a partir de de la fundació de les Nacions Unides fins a la descomposició de l’URSS (1945-1991).
Després de la Segona Guerra Mundial un dels principals actors de la política internacional ha estat l’ONU. Les seves declaracions i resolucions han servit de punt de referència per als altres organismes supraestatals, (UNESCO, OTAN, OSCE), pels estats i per als pobles sotmesos a la dominació d’altri, malgrat que la seva eficàcia ha estat limitada i supeditada als interessos fàctics de la política de blocs durant la Guerra Freda. Pel que fa al dret a l’autodeterminació, el tractament que se n’ha fet des de les Nacions Unides es pot dividir en quatre etapes (3).
a) En un primer moment se’n donà un reconeixement genèric en la Carta fundacional de l’ONU (1945) on consta el dret dels pobles a l’autodeterminació, tot i que no se n’especifica el contingut. En la Declaració universal de drets humans (1948) no es recull explícitament, ja que les divergències interpretatives entre els estats membres sobre el seu significat ho van impedir. Tot i això, el seu reconeixement es pot deduir del conjunt del seu articulat, especialment de l’article 1, precisament el que consagra la llibertat individual, ja que el dret d’autodeterminació no és ni més ni menys que l´expressió col·lectiva d’aquesta mateixa llibertat individual.
b) En una segona etapa, com a conseqüència de la guerra freda i dels canvis en la correlació de forces internacionals, es paralitza el desenvolupament d’aquesta qüestió fins arribats els anys seixanta quan, en una interpretació restrictiva, s’entén que el dret a la lliure determinació es referia només als pobles en vies de descolonització. Així, el 1960, l´ONU va reconèixer aquest dret a les colònies en la Declaració sobre la concessió d’independència als països i pobles colonials.
c) Posteriorment, en un tercer moment, els Pactes internacionals de drets econòmics, socials i culturals i de drets civils i polítics aprovats en 1966 per l’Assemblea general de l’ONU, n’ampliaren l´horitzó estenent a tots els pobles la titularitat del dret a decidir lliurement el seu futur, omplint així el buit deixat a la Declaració del 1948 en establir en el seu article primer, com en ambdós texts, que “tots els pobles tenen el dret a la lliure determinació”. Aquesta reiteració, cal interpretar-la en el sentit que el dret d’autodeterminació està en connexió directa amb el conjunt dels drets econòmics, socials i culturals i polítics continguts en els Pactes, atorgant-se-li, d’aquesta manera el caràcter de dret fonamental, de clau de volta de la construcció jurídica dels drets humans. Però, a més, allò que cal destacar dels Pactes és el seu caràcter de tractats internacionals, això és, de normes jurídiques vinculants per a tots els estats que els han ratificat (4), que no tenen jurídicament parlant la facultat d’interpretar-los discrecionalment, atès que només ho pot fer el Tribunal internacional de justícia.
d) L’any 1970, però, en una demostració més de la trajectòria oscil·lant que ha seguit l´ONU en aquest tema, una nova Declaració sobre principis de dret internacional referents a les Relacions d’amistat i cooperació entre els estats venia a establir que no necessàriament el dret a l’autodeterminació ha de desembocar en la creació d’un nou Estat, i s’introduïren mesures de protecció de la integritat dels ja constituïts; especificant, però, que aquesta protecció s’aplicarà només a estats controlats per un govern que representa tota la població d’aquell territori sense distinció de raça, creença o color.
Des del 1948 ençà les Nacions Unides veuran incrementar substancialment el nombre d’estats membres, la majoria resultants del procés de descolonització del països de Tercer Món i, en algun cas excepcional, serà un acord de l’Assemblea General de l’ONU la que facilitarà la creació mateixa d’un estat, (Israel). Aqueixa descolonització fou compatible amb el manteniment durant gairebé trenta anys d’un status quo a escala mundial entre els blocs d’estats configurats durant la Guerra Freda. Això no obstant, la maduració doctrinal -jurídica i política- del dret d’autodeterminació s’anà consolidant en l’escenari internacional.
Atenent a la seva naturalesa, dret d’autodeterminació es pot qualificar com a dret humà, fonamental, col·lectiu i positiu en el sentit que no tan sols és un principi del dret, sinó un veritable dret plasmat en normes jurídiques aplicables de forma vinculant per als estats. Segons José Antonio de Obieta (5)), els drets que comprèn són el d’autoafirmació (consistent en la capacitat de tot poble a proclamar-se existent, sense ingerències externes); el d’autodefinició (la comunitat determina per si mateixa qui són les persones que poden constituir el poble); el d’autolimitació (dret a determinar els límits del territori); l’autodeterminació interna (facultat del poble de donar-se el règim de govern que vulgui) i l’autodeterminació externa (fixació del seu sistema de relacions internacionals). Aquest ampli abast conceptual deriva del principi general democràtic segons el qual tota comunitat té dret a governar-se a si mateixa. La finalitat última d’aquest dret no és pas necessàriament la separació, sinó l’establiment de les condicions que permetin a un poble poder viure lliurement en igualtat amb els altres pobles del món. Com remarca Obieta, la finalitat última del dret a l´autodeterminació és protegir els pobles com a unitats de cultura, i en darrer terme, les persones que s’hi identifiquen i que reben d’aquesta cultura la seva personalitat específica i psicològica.
Sovint, però, els apologistes de l’integrisme d’estat fan una simplificació reduccionista distingint entre autodeterminació externa, que pot ocasionar el naixement d’un nou Estat, i interna, que té com a límit el manteniment de l’estructura integral de l’Estat, però deixa a mans de la col·lectivitat que vol autodeterminar-se l’opció de triar entre un seguit de fórmules de reconeixement de la seva personalitat: federació, confederació, condomini, autonomia i encara altres. Com si la naturalesa del dret a l’autodeterminació fos divisible, es descarta la primera adduint que el temps de la descolonització ja ha passat i es redueix desnaturalitzant-la a l’àmbit intraestatal (6).
Aquestes reinterpretacions del dret a l’autodeterminació pretenen justificar, en últim terme, la realitat fàctica imposada per la resistència dels estats actualment constituïts que oposen el principi d’integritat territorial i d’estabilitat internacional al dret d’autodeterminació dels pobles. En tot cas, caldria precisar que la protecció que les normes internacionals donen a la integritat territorial dels estats s’ha d’interpretar restrictivament, com una protecció de l’estat cap a fora, defensant-lo de les accions tendents a la seva dominació i subordinació per part d’altres estats, però no com un límit intern cap a les aspiracions dels pobles que hi estan integrats i que aspiren a separar-se’n.
III.- El dret d’autodeterminació a l’era de la globalització
Un cop acabada la Guerra Freda amb la caiguda del mur de Berlín (1989) i l’ensorrament de la Unió Soviètica (1991), els USA esdevenen la primera potència mundial i les seves concepcions sobre el dret a l’autodeterminació ha estat actualitzades en funció d’un pretès ordre global liderat pel liberalisme polític i econòmic que els Estats Units representen. En general els analistes nordamericans s’han caracteritzat per una aproximació pragmàtica a diferència de l’encarcarament dogmàtic i inoperant del dogma de l’autodeterminació en el bloc comunista.
Un dels texts que sintetitza més clarament el seu punt de vista en aquesta matèria es troba en el llibre “L’autodeterminació en el nou ordre mundial”, editat per la Fundació Carnegie (7) que, utilitzant criteris polítics més que jurídics, avança el que s’han anomenat “noves categories d’autodeterminació”. El primer pas cap a un enfocament modern és que els governs adoptin una actitud menys alarmista envers l´autodeterminació. El seu ple exercici no ha de comportar necessàriament el resultat que pronostiquen els que desacrediten aquest dret: un estat independent per a cada grup ètnic. Al contrari, el ple exercici del dret a l’autodeterminació pot produir diversos resultats, des de la protecció dels drets de les minories fins a l´autonomia cultural o política o la independència. Aquest principi és contemplat sobretot com el dret d’un poble a escollir el seu sistema polític, a influir en aquest sistema i a defensar la seva identitat històrica, cultural, ètnica o territorial. Sovint, tot i que no sempre, aquests objectius es poden acomplir sense arribar a la independència.
Els quatre eixos de la política nordamericana sobre el dret d’autodeterminació a l’era de la globalització són resumidament aqueixos:
“Les reivindicacions d’autodeterminació poden reflectir un esperit legítim i justificar aspiracions que no poden ser ignorades.
En la majoria dels casos, aquestes aspiracions poden i han de ser satisfetes dins de les fronteres dels estats miyjançant el respecte dels drets individuals i pels drets dels grups minoritaris que defensen la seva pròpia identitat.
En alguns casos, caldrà crear nous estats, malgrat el perill d’aquestes transicions per la gent implicada i per al món.
Els Estats Units i la comunitat internacional tenen interessos que els duran a intervenir aviat en aquestes disputes d’autodeterminació, en primer lloc requerint canvis interns que poden calmar les pressions per la independència i, si fracassa, buscant un procés de canvi pacífic cap a la independència” (pàgina 8).
Sobre el concepte poble, prescindeixen de definicions erudites i valoren, sobretot, el criteri subjectiu que ha de considerar fins a quin punt els membres d’un grup entenen que llur identitat és diferent de la d’uns altres. Atès que no totes les reivindicacions dels pobles que reclamen exercir l´autodeterminació van dirigides a dotar-se d’Estat propi, els autors d’aquest treball abandonen la distinció entre autodeterminació interna i externa per passar a enumerar les següents categories: autodeterminació anticolonial (per alliberar-se del domini estranger, com és el cas de Puerto Rico o Nova Caledònia); subestatal (reclamat pels pobles que tenen algun tipus de reconeixement juridicoadministratiu dins l’Estat en què són integrats, per passar a tenir Estat propi o modificar el seu vincle d’integració: casos del Tibet, Quebec o Còrsega); transestatal (quan el poble que el vol exercir es troba dividit entre diversos estats, casos del Kurdistan o Euskal Herria); de pobles dispersats (pobles sense una base territorial homogènia unificats bàsicament per factors religiosos o culturals, com els gitanos o els musulmans de l’Índia); indígena (dita també dels pobles autòctons que fruit de la colonització han estat desposseïts del seu territori i marginats, com els amerindis dels Estats Units o els pobles amazònics) i representativa (quan la població d’un Estat vol canviar-ne l´estructura política). Els autors acaben proposant dues reformes imprescindibles en l’àmbit del dret internacional: la reforma de les Nacions Unides per dirigir més eficaçment els moviments d’autodeterminació, i la creació d’una força militar de desplegament ràpid per evitar agressions contra pobles que volen exercir realment els drets humans, inclosos el d’autodeterminació, depenent del Consell de seguretat de l’ONU. L’actitud nord-americana reflectida en aquest treball, és doncs, pragmàtica i més predisposada a priori que els estats eurooccidentals a resoldre conflictes nacionals i permetre, si cal, l’exercici al dret d’autodeterminació.
En el seminari sobre “L’aplicació del dret a l´autodeterminació com a contribució a la prevenció de conflictes” (Barcelona 1998, organitzat pel centre UNESCO) hom arribà a algunes conclusions en aqueixa direcció entre les quals podríem destacar les següents:
“El principi i el dret fonamental a l’autodeterminació de tots els pobles està establert fermament en la legislació internacional, inclosa la legislació sobre els drets humans, i ha d’aplicar-se de manera igualitària i universal.
“L’aplicació pacífica del dret d’autodeterminació en sentit ampli, contribueix de manera decisiva a la prevenció i la resolució de conflictes, especialment d’aquells que afecten interessos contraposats d’estats i pobles existents, inclosos els pobles indígenes i les comunitats minoritàries. En aquest sentit, és important entendre l’autodeterminació com un procés d’elecció continu envers la consecució de la seguretat humana i la satisfacció de les necessitats humanes, el qual té un ampli ventall de possibles resultats i expressions, adaptats a diferents situacions humanes concretes. Aquesta diversitat pot incloure -tot i que no es limita a això- garanties de seguretat cultural, formes d’autogovern i autonomia, autogestió econòmica, participació efectiva a nivell internacional, drets sobre el territori i la responsabilitat respecte al medi ambient, llibertat espiritual i les diferents formes que garanteixin la lliure expressió i la protecció de la identitat col·lectiva de manera digna (8).”
Aquestes conclusions apunten a una renovada concepció del dret d’autodeterminació com a dret a decidir i no pas com a dret a un resultat predeterminat. Incorporant la idea de justícia, de procediment per corregir les desigualtats entre els pobles que els estats-nació, constituïts majoritàriament segons el patró francès, han generat. Els múltiples conflictes ètnics als estats artificials sorgits de la descolonització fan preveure una nova tongada de processos d’autodeterminació a Àsia i Àfrica, essent el cas del Sudan del Sud, independent des del 2011 el darrer cas conegut. La incompatibilitat entre islamisme i autodeterminació fa necessàriament conflictiva l’emancipació nacional dels pobles sotmesos a la islamització i arabització forçosa, cas dels kurds i altres minories ètnico-religioses.
IV.- La Unió Europea i el dret d’autodeterminació
Amb la fundació de la Comunitat econòmica europea (CEE), en 1957, el principi inspirador de tot el procés unitari fou la llibertat política i econòmica, atès que amb aquest procés hom pretenia, d’una banda, superar els efectes traumàtics de la Segona Guerra Mundial, i d’altra banda, configurar un ordre sociopolític capaç de resistir la pressió del bloc soviètic que controlava militarment mitja Europa i influïa ideològicament a l´Oest a través dels partits comunistes i els sindicats afins.
La CEE inicià amb l´entrada en vigor de l’Acta Única (juliol, 1987) un procés de rellançament de la dinàmica d’integració que havia restat aturada més d’una dècada arran de la recessió econòmica dels anys setanta, quan els diferents estats occidentals van adoptar mesures de caire proteccionista per intentar d’esmorteir els efectes negatius (atur, inflació…) derivats de la crisi del petroli. En l´ordre intern europeu es feia necessari l’enfortiment i la major coordinació de les estructures comunitàries per afavorir el creixement de la capacitat productiva i la reestructuració del mercat occidental i, en l´ordre extern, calia reaccionar davant la creixent dependència tecnològica i industrial respecte als Estats Units i al Japó.
Amb l’entrada en vigor, l’any 1993, del Tractat de Maastricht, les institucions comunitàries són les destinatàries d’una progressiva transferència de competències i d’àrees reals de poder, tradicionalment reservades en exclusiva als estats (política exterior i de seguretat, política econòmica i monetària, cooperació judicial i policial) que unides a nous àmbits d’actuació de la pròpia Comunitat en matèria de recerca i desenvolupament tecnològic i medi ambient, conformen un extens marc competencial i un ordenament jurídic vinculant per a tots els estats de la Unió Europea.
Amb Maastricht, la Unió europea dóna un pas endavant, però ho fa amb una ideologia sense rival i ben concreta, el liberalisme, que ha sortit enfortit de l’esfondrament del bloc de l’Est. Els valors democràtics col·lectius vinculats al dret al treball o al respecte del pluralisme cultural per exemple, resten en un segon pla, ja que no es preveu l´increment del nivell de democràcia i participació en el procés de presa de decisions. Només es produeix un moderat augment de les facultats de control del Parlament europeu sobre l´executiu comunitari. Concretament, a través del procediment de codecisió, aquell pel qual, només en algunes matèries, el poder de decisió és compartit en règim d’igualtat entre el Parlament i el Consell de ministres. Totes aquestes línies conflueixen en l´objectiu de crear un espai europeu sense fronteres interiors on es garanteix bàsicament la lliure circulació de mercaderies, persones, serveis i capitals.
En l´ordre estrictament polític, arran de la descomposició del bloc de l’Est, la reacció de l’Oest ha estat l’enfortiment del paper dels estats dins els organismes comunitaris i l´alentiment dels aspectes relacionats amb les reformes institucionals que la unitat europea comporta. La feble cohesió d’estats de base plurinacional amb greus problemes interns, com el Regne de Bèlgica, la República d’Itàlia, el Regne Unit d’Anglaterra i Escòcia, la República Francesa i el Regne d’Espanya ha estat la raó de fons d’aquesta actitud consistent a propugnar com a principi rector de la política comunitària el de la integritat territorial dels estats membres i el no reconeixement unilateral de nous estats per part de cap membre de la Unió europea, (intentant d’aquesta manera que no es torni a repetir l´actuació unilateral d’Alemanya reconeixent, des del primer moment i en solitari, la independència d’Eslovènia i Croàcia). El govern espanyol, del PSOE en el seu moment i ara del PP, és un ferm partidari d’aquesta posició que encapçala l’Estat francès consistent en una defensa dogmàtica de la unitat de l´Estat i de la no ingerència en els seus “problemes interns”, passant per damunt de la defensa dels drets humans i dels pobles oprimits.
L’assignatura pendent d’Europa és el reconeixement dels drets dels pobles. La tendència apuntada per la Carta de Paris per a una nova Europa, signada (novembre de 1990) pels representants dels trenta-quatre estats membres de la Conferència de seguretat i cooperació, transformada a partir de 1995 en Organització de seguretat i cooperació europea (OSCE), contenia elements innovadors respecte a la Conferència d’Hèlsinki de 1975 generats per la primera onada d’europtimisme subsegüent a la desaparició de la política de blocs i que no s’han confirmat posteriorment. En especial, una orientació més favorable a la preservació de la identitat de les minories nacionals que es va concretar en la convocatòria d’una reunió d’experts a Ginebra, ei juliol de 1991, de la qual va sorgir un informe sobre minories nacionals. El text no defineix què és una minoria nacional ni quantes n’hi ha a Europa. Tampoc no recull unes hipotètiques condicions per a l’exercici del dret a l’autodeterminació i es limita a enumerar una llista de recomanacions als estats de cara a la protecció dels drets de les minories nacionals dintre els respectius territoris i a la prevenció de nous conflictes nacionals.
L’esclat gairebé simultani dels conflictes per la independència a les repúbliques ex-iugoslaves i a l´antiga URSS, provocà la paralització precipitada d’aquestes iniciatives, atès el caire bèl·lic que prenien els esdeveniments. El primer ministre francès Edouard Balladur, el 1993, va prendre la iniciativa de proposar a la Unió europea un pacte d’estabilitat per prevenir conflictes i assegurar l’ordre estatal europeu. La Unió europea l’acollí i fou adoptat formalment en una conferència internacional celebrada el març del 1995 i també l’OSCE l´adoptà en la cimera de Lisboa de desembre de 1996 aprovant la “Declaració sobre un model comú i global de seguretat per a Europa al segle XXI”. El Pacte consisteix fonamentalment en la fixació d’una sèrie de normes de “bona conducta” a respectar pels estats que vulguin ingressar a la Unió, principalment la inviolabilitat de les fronteres i la protecció de les minories nacionals.
El gener del 1993 va entrar en funcionament l’Alt comissariat de l’OSCE per a les minories nacionals, que té per missió prevenir conflictes entre els estats i llurs minories nacionals. Actua amb una confidencialitat rigorosa per afavorir la confiança entre les parts en conflicte i respon exclusivament davant el secretari general de l’Organització. Fins a l’actualitat ha intervingut en nombrosos conflictes: a Albània per protegir la comunitat grega, a Macedònia en defensa de la minoria albanesa, a Hongria i a Eslovàquia en favor de les respectives minories a banda i banda de la frontera. No se li coneix, de moment, cap intervenció en conflictes nacionals a la part occidental d’Europa.
No ha estat fins al 10 de novembre de 1994 que s’ha aprovat la Convenció marc per a la protecció de les minories nacionals per part del Consell de ministres del Consell d’Europa, intentant per aquesta via transformar els acords polítics de l’OSCE en un tractat internacional de protecció de les minories que estableixi un estàndard mínim de garanties per a aquests col·lectius humans sense perjudici de la sobirania i la integritat dels estats. L’aspecte més innovador de la Convenció és que, per primera vegada, es conceben els drets de les minories dins el conjunt dels drets humans. Però no han crear un organisme garant dels drets col·lectius dels pobles al qual apel·lar en cas de conflicte o en cas de voler exercir el dret d’autodeterminació.
L’OTAN s’ha ocupat també dels conflictes nacionals amb motiu de la seva ampliació a l’Est (9) i la seva intervenció va resultar determinant per acabar amb règim tardo-comunista serbi tot possibilitant així les posteriors independències de Kosovo i Montenegro. L’Aliança Atlàntica ha refet el seu concepte estratègic de seguretat en el sentit d’integrar-hi elements polítics i econòmics a més dels militars per tal d’exigir als estats afectats per “reivindicacions irredemptistes” que hi donin solució mitjançant mètodes pacífics d’acord amb els principis de l’OSCE. Adam Daniel Rotfeld afirma que els riscos actuals d’Europa no deriven dels conflictes entre els estats, sinó més aviat dels que es generen dins els estats (10).
En conclusió, contemplant críticament l’actual procés de construcció europea i la relació que té o que hauria de tenir amb els drets dels pobles -protegits com els drets individuals i els col·lectius per la Declaració de l’ONU de 1948 i per tant principis inspiradors que haurien de ser de tot ordenament jurídic internacional-, el balanç d’aquesta anàlisi és ara per ara deficitari. El darrer intent no reeixit ha estat el projecte de tractat pel qual s’estableix una Constitució per a la UE de l’any 2004 que no va arribar a entrar en vigor ja que no va superar la fase de ratificació per part dels estats membres. El dret d’autoderminació dels pobles no figurava pas entre els preceptes constitucionals.
V.- Processos de construcció de nous estats: Kosovo, Montenegro i Escòcia
Malgrat que la UE ha esquivat deliberadament fins ara la problemàtica de la creació de nous estats sorgits de procesos d’autodeterminació aqueixos s’han donat fora de les fronteres de la Unió Europea a Montenegro i Kosovo, i en el món anglosaxó s’han celebrat referèndums al Quebec i properament a Escòcia, el primer cas dins dels límits territorials de l’Europa comunitària.
El cas de Montenegro (11) ofereix un precedent clar de sota quines condicions la Unió Europea i el Consell d’Europa accepten una secessió en territori europeu. Aqueixes institucions van acceptar el dictamen emès per la Comissió de Venècia (un òrgan consultiu del Consell d’Europa que es va inspirar en les consideracions de la Cort Suprema del Canadà de l’any 1998 respecte del cas del Quebec). Així que Montenegro podia esdevenir estat independent mitjançant un referèndum en el qual participés com a mínim el 50 % del cens electoral i els vots favorables a la independència fossin almenys el 55 % dels vàlidament emesos. Així es va fer el 21 de maig del 2006.
“El paràmetre de la constitucionalitat del referèndum de secessió, però, canvia en el cas Kosovo, en el qual es manifesta adequació al dret internacional de la creació d’un nou estat per la via democràtica, fins i tot quan la Constitució de l’Estat del qual se separa prohibeixi expressament la secessió (com succeïa amb la Constitució sèrbia, que garantia expressament la integritat territorial i prohibia la secessió de Kosovo). En conseqüència, el reconeixement de la independència d’aquest Estat (esdevinguda a través de la declaració parlamentària el 17 de febrer de 2008) per part de determinades potències occidentals (i de gran part d’estats de la UE), així com la declaració de la Cort Internacional de Justícia de 22 de juliol de 2010, certifiquen que, en el conflicte entre principi de constitucionalitat i democràcia, preval la democràcia” (12).
Pel que fa a Escòcia el referèndum previst pel 18 de setembre vinent neix d’un acord entre els governs britànic i escocès que comporta la cessió expressa de la competència per a celebrar-lo del Parlament britànic a favor del govern escocès, no preveient cap mena de majoria qualificada de vots favorables com a condició per a reconèixer com a vàlid el resultat de les urnes. El d’Escòcia, serà, doncs, un cas excepcional a Europa occidental, només equiparable a la separació de mutu acord entre Txèquia i Eslovàquia l’any 1993 amb el vist i plau dels respectius parlaments i sense necessitat de referèndum.
VI. El cas dels catalans: de la Constitució provisional de la República catalana de l’Havana del 1928 al 9-N del 2014.
La voluntat d’aplicar el dret d’autodeterminació al cas de Catalunya compta amb dos precedents significatus: el Projecte de Constitució Provisional de la República Catalana aprovat per una assemblea de representants de les comunitats catalanes d’Amèrica reunida a L’Havana l’any 1928 (13) sota la presidència de Francesc Macià i el Projecte d’Estatut de Núria redactat l’any 1931 per una comissió nomenada pel mateix president de la Generalitat. Malgrat el suport massiu obtingut al referèndum del 2 d’agost del 1932 el text que finalment va entrar en vigor no va mantenir la menció al dret d’autodeterminació que figurava en el preàmbul un cop les Corts espanyoles el van aprovar definitivament.
En el text constitucional espanyol aprovat el 1978 es recullen, certament, els drets individuals i en menor mesura els drets socials, però són ignorats els drets dels pobles (les “nacionalitats” innominades de l’article 2). Aquesta gradació en els drets dóna com a resultat un ordenament basat en una filosofia política que prima l´individualisme per sobre d’allò que és comunitari, que relativitza tot allò que fa referència als grups socials, la seva diversitat, el pluralisme cultural i lingüístic i culmina l’edifici amb l´igualitarisme abstracte que l’Estat garanteix aparentment a tots els ciutadans “espanyols”. Aquesta aparença igualitària encobreix les condicions reals de dominació política sobre la comunitat nacional catalana que subsisteixen i sostenen l´actual Estat espanyol.
En contraposició existeix tot un corrent filosòfic i jurídic -Josep Maria Terricabras (14), entre d’altres- que considera els drets individuals fonamentats en l’existència d’un/grup en el si del qual s’han d’exercir aquestes llibertats. Aquest plantejament vincula els drets humans a la idea de justícia, a una visió no estàtica sinó dialèctica de la societat i dels grups que la integren. El dret a prendre decisions personals només té sentit en un marc on és possible prendre decisions col·lectives, és a dir, d’autodeterminació. És en aquest sentit que el dret a l´autodeterminació dels pobles encaixa amb els drets humans col·lectius.
Ni l’Estatut d’Autonomia de Catalunya del 1979, ni el del 2006, no contenen cap referència al dret d’autodeterminació i només hom va donar els primers pasos per tal de superar el marc constitucional i autonòmic vigent arran de la resolució del Parlament de Catalunya de 1989 que declarava que el poble de Catalunya no renunciava a l’exercici del dret d’autodeterminació.
Aqueixes declaracions no té efectes constitutius, sinó solament testimonials, igual com .la resolució del Parlament de Catalunya de 23 de gener del 2013 per la qual s’aprova la Declaració de sobirania i del dret de decidir del poble de Catalunya, declarada inconstitucional per sentencia 42/2014, de 25 de març, del Tribunal Constitucional espanyol. Mitjançant aqueixa sentència el màxim intèrpret de la Constitució del 1978 reitera que l’únic titular de la sobirania és el “pueblo español” en el seu conjunt tot indicant els únics procediments jurídicament viables segons aqueix ordenament per poder arribar a exercir “el denominado derecho a decidir petendido por una parte de la ciudadanía española” són els de la reforma constitucional (15).
Arran de la sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, per la qual es desnaturalitzava substancialment l’Estatut d’Autonomia de l’any 2006, un cop ja havia estat refrendat pel poble de Catalunya, s’ha obert un cicle reivindicatiu que hauria de cloure’s -eventualment- amb la consulta sobre la independència de Catalunya prevista inicialment pel 9 de novembre vinent.
Precisament, en un dels anàlisis efectuats arran d’aqueixa jurisprudència constitucional, Hèctor López Bofill assenyalava la línia a seguir per fer viable el dret d’autodeterminació del poble català:
“Per damunt de les constitucionals hi ha la democràcia i la legitimitat política que la democràcia concedeix. Malgrat que una norma constitucional (o la interpretació d’aquesta norma constitucional) prohibeixi la secessió d’una part del territori d’un estat, si la majoria dels ciutadans d’aquest territori expressen de forma clara la voluntat de crear un nou estat amb respecte als drets fonamentals i sense violència, aquest acte té plena legitimitat i satisfà els criteris establerts per les normes de dret internacional públic” (16).
I més endavant afegeix: “La independència de Catalunya seria, en aquesta conjuntura, contrària a la Constitució espanyola de 1978, però això no significaria que fos il·legítima. Cal, doncs, separar amb precisió el discurs sobre la constitucionalitat del discurs sobre la legitimitat política (i també del discurs sobre la legalitat internacional). Així, una expressió majoritària de la voluntat del poble de Catalunya a favor de la independència, sigui a través dels seus representants o sigui a través d’un referèndum, amb respecte als drets i les llibertats, tot i ser contrària a la Constitució de 1978, podria gaudir de legitimitat per fundar un nou ordre constitucional i no violaria el dret internacional” (17).
Un de les mesures del Govern de la Generalitat per impulsar el denominat procés cap a la consulta del 9-N fou la creació del Consell Assessor per a la Transició Nacional, organisme consultiu al qual s’han encarregat una sèrie d’informes de caràcter interdisciplinar amb la pretensió d’aportar arguments sòlidament fonamentats per sustentar la causa nacional catalana. Un d’aqueixos informes em sembla especialment rellevant el número 4, que porta per títol “Internacionalització de la consulta i del procés d’autodeterminació de Catalunya”.
El CATN legitima el procés d’autodeterminació en curs en base a tres grans principis: com exercici del dret d’autodeterminació dels pobles, com a dret inherent a la naturalesa de Catalunya com a nació i com a últim recurs per posar remei a una situació sistemàticament injusta. D‘acord amb aqueix triple plantejament, “el discurs d‘internacionalització de Catalunya s‘hauria d‘estructurar d‘acord a la següent lògica que combina els tres principis examinats abans en una cadena argumental que emfatitza l‘autodeterminació com a últim recurs però que en cap cas abandona els principis democràtic i de comunitat nacional:
a) Després d‘haver intentat sistemàticament i sense èxit conciliar la seva personalitat nacional pròpia amb la pertinença a l‘Estat espanyol, Catalunya exerceix el dret a l‘autodeterminació com a últim recurs o solució per assolir, en primer lloc, el seu ple reconeixement nacional i el nivell d‘autogovern al que aspiren els seus ciutadans i, en segon terme, per acabar amb una situació de discriminació fiscal sistemàtica i de desprotecció lingüística i cultural.
b) L‘autodeterminació, dirigida a establir una Catalunya sobirana, ha de permetre garantir uns drets polítics i jurídics que el sistema polític espanyol no garanteix (i que no ha garantit de manera continuada, fins i tot després de la transició a la democràcia). Aquesta sobirania no exclou la possibilitat d‘establir mecanismes confederals amb Espanya – això sí, en estrictes termes d‘igualtat.
c) Històricament, i quan les circumstàncies polítiques espanyoles ho han permès, Catalunya ha mostrat una voluntat constant d’organitzar-se com a comunitat política diferenciada i de recuperar les seves institucions polítiques i fiscals abolides diverses vegades (anys 1714, 1923 i 1939)” (18).
A partir d’aqueixes premisses el CTN suggereix:
“i) Per tal de posar remei a aquesta situació d‘invasió competencial (i de discriminació fiscal), el Govern de la Generalitat, amb el suport de gairebé el 90 per cent dels diputats del Parlament de Catalunya, va aprovar un projecte de reforma estatutària l‘any 2005. El nou Estatut va tenir per objectiu ampliar i, sobretot, intentar evitar, fins on fos jurídicament possible, la invasió de les competències de la Generalitat, fent servir un text d‘una gran prolixitat i detall, i resoldre un greuge fiscal sistemàtic. Aquell text, però, va ser esmenat considerablement per les Corts espanyoles i, un cop refrendat pels ciutadans de Catalunya, novament rebaixat pel Tribunal Constitucional espanyol l‘any 2010. La sentència del Tribunal Constitucional no només va desactivar per complert les millores que introduïa l‘Estatut pel que fa al reconeixement de la identitat nacional de Catalunya i a la llengua, a les competències –és a dir al poder polític— i al finançament, sinó que a més, tot rebaixant la funció constitucional que havien tingut fins aquell moment els Estatuts, va concloure que les seves disposicions, especialment les relatives a les competències i al finançament, no vinculen jurídicament al legislador estatal, són simples pactes polítics que no limiten la llibertat del legislador de l‘Estat a l‘hora de delimitar l‘abast de les seves competències o de fixar les seves preferències en l‘àmbit del finançament. En definitiva, desprès d‘aquesta sentència, el control jurisdiccional –per part dels tribunals i especialment del TC— de l‘actuació estatal esdevé jurídicament incert: no existeixen paràmetres jurídics clars que assegurin la possibilitat d‘exercir un control jurídic mínimament segur i previsible de l‘actuació de l‘Estat.
j) El procés de reforma estatutària i la sentència del Tribunal Constitucional són la prova més fefaent que Catalunya ha fracassat en el seu intent d‘obtenir un reconeixement i un alt grau d‘autogovern en un Estat autènticament plurinacional. A més a més, demostren que els ciutadans de Catalunya, com a col·lectiu amb aspiracions territorials pròpies, tenen un caràcter permanent de minoria a Espanya i que no poden esperar obtenir garanties polítiques i jurídiques adequades dins de l‘Estat espanyol. Utilitzant mecanismes efectivament democràtics (en el sentit estricte de votacions al si dels diversos poders de l‘Estat), la majoria pot en qualsevol moment modificar i reduir les competències de la Generalitat fins a fer-les trivials.
k) Són exemples concrets de la falta de garanties polítiques del sistema actual: el dèficit fiscal amb Espanya; el volum baix de les inversions públiques de l‘estat i l‘incompliment sistemàtic en l‘execució dels plans aprovats; el fet que, com a conseqüència del sistema de finançament i de l‘acció pressupostària de l‘Estat espanyol, es trenqui el principi d‘ordinalitat (Catalunya passa en el rànquing autonòmic de renda per càpita de la 5a posició abans d‘impostos a la 9a després de transferències, ajustades les xifres per la paritat de poder adquisitiu), i les decisions dirigides a convertir el català en una llengua progressivament marginal” (19).
I acaba reblant aqueixa conclusió:
“m) Davant d‘aquesta realitat, l‘única solució possible seria concedir a Catalunya poder per vetar aquelles normes o intervencions espanyoles que perjudiquessin els interessos catalans. Aquest poder de vet és precisament el que es dóna entre estats sobirans. És precisament per assolir-lo que Catalunya ha decidit iniciar, un cop més com a últim recurs per posar remei a una situació intrínsicament injusta, l‘actual procés d‘autodeterminació” (20).
Ara bé, el CATN afegeix “algunes consideracions addicionals” que desvirtúen els plantejaments formulats anteriorment quan recomana al Govern “evitar dos marcs conceptuals perillosos (tant filosòficament com a nivell de “marqueting polític”): el primer és el greuge fiscal i el segon és el de l’hostilitat envers l’Estat espanyol.” Els assessors del Govern creuen que cal evitar, d’una banda, ser equiparats amb l’egoisme econòmic abanderat per la Padània i, d’altra banda, ser etiquetats com exponents d’un nacional-populisme excloent com el que reneix a diversos indrets d’Europa.
Ambdues recomanacions són despatxades en poques ratlles però realment han estat assumides a la pràctica pel Govern català i els partits que li donen suport i això dóna com a resultat que no s’aprofundeixi en la línia argumental apuntada pel mateix CATN consistent en denunciar el caràcter estructural de l’espoli econòmic de Catalunya i el sistema de dominació política estatal discriminatori i antidemocràtic contra els quals hom dreça el dret d’autodeterminació del poble català.
Pel que a una eventual reacció governamental espanyola a la convocatòria per part del Govern de la Generalitat de la consulta prevista pel 9-N i la seva compatibilitat amb els principis democràtics de la UE, em remeto als articles que sobre aqueixa qüestió han escrit els professors Alfonso González Bondia (“Catalunya i la UE, possibles escenaris de futur”, publicat a Vilaweb el 23 de desembre del 2013) i Hèctor López Bofill (“Violació de la democràcia”, publicat al Punt/Avui el proppassat 10 de setembre), els quals contenen afinades observacions sobre els límits de la democràcia i els mecanismes de defensa d’aquesta davant les violacions dels estats membres de la UE que són aplicables al cas català.
Cal tenir present que el Regne d’Espanya no és el Regne Unit d’Anglaterra i voler prendre com a paràmetre a emular la normalitat democràtica amb la qual s’està menant el procés escocés que ha de culminar amb el referèndum del 18 de setembre vinent és un miratge. La tradició jurídica i política anglosaxona que permet resoldre conflictes nacionals com els plantejats al Quebec, Irlanda del Nord o Escòcia és excepcional en el context europeu contemporani, no pas la regla general.
L’informe número 4 del Consell Assesor per a la Transició Nacional, de data 20 de desembre del 2013, titulat “Internacionalització de la consulta i del procés d’autodeterminació de Catalunya” esmenta, però no desenvolupa, l’argument segons el qual l’Estat espanyol no observa hores d’ara, independentment del fet que es convoqui o no la consulta del 9 de novembre, els requisits mínims exigibles a una societat democràtica en el context de la UE. La reiterada actuació en tots els àmbits (econòmic, polític, lingüístic…) de les institucions espanyoles és arbitrària i discriminatòria envers els ciutadans de tota la comunitat nacional catalana i els seus interessos legítims, començant per la mateixa subsistència com poble diferenciat sotmès a una espanyolització forçosa que té com a objectiu declarat la nostra assimilació.
No existeix en els texts normatius de la UE una definició precisa dels requisits mínims que ha de tenir un règim polític per poder ser considerat com a democràtic. L’article 2 de l’actual Tractat de la UE invoca els principis democràtics fundacionals de la Unió Europea com a element indispensable per a que els estats puguin mantenir-hi la seva pertinença i l’article 7 fa referència a un seguit de mecanismes de control i sanció per fer observar aqueix compromís essencial. Però el fet cert és que els casos de violacions flagrants de drets i llibertats fonamentals internacionalment reconeguts, com els que hom imputa al govern hongarès de Viktor Orban arran de les reformes constitucionals engegades a partir dels 2010, han quedat sense sanció de cap mena (21).
El Tribunal Europeu dels Drets Humans ha subsanat parcialment aqueixa mancança interpretant els preceptes del Conveni Europeu per a la protecció dels Drets Humans i les llibertats fonamentals de l’any 1950 deduint-ne que són aqueixos: el pluralisme, la tolerància i esperit d’obertura. El pluralisme és, de tots tres, el que té una capacitat omnicomprensiva que inclou els altres dos assumint una triple dimensió: el pluralisme dels comportaments (article 8), el de les idees (articles 9 i 10) i la institucional, entesa com la possibilitat que les persones puguin participar, individualment o col·lectivament, de la vida pública.
EL TEDH ha deduït també que la societat democràtica és aquella que garanteix la predominança del dret, la llibertat d’expressió i la llibertat de debat polític (en especial les sentències de 7 de desembre del 1976 i la de 6 de setembre del 1978), obligant als estats a no obstaculitzar-les, ans al contrari a facilitar-les. Actitud justament la contrària que adopta reiteradament les institucions de l’Estat espanyol bloquejant totes les vies per poder exercir el dret d’autodeterminació pels canals legalment previstos a l’ordenament jurídic intern i impedint, amb aqueixa excusa, el dret de decidir democràticament el futur polític de Catalunya. Crec, com Hèctor López Bofill, que la suspensió de la consulta del 9-N per si mateixa no situa al Regne d’Espanya per sota dels paràmetres democràtics a l’ús a la UE, en canvi l’apel·lació per part del govern espanyol a les mesures excepcionals de l’article 155 de la Constitució per tal de suspendre unes eventuals eleccions autonòmiques, conceptuades com a “plebiscitàries” en defecte d’altra via per consultar el poble català sobre el seu futur nacional, sí que podrien vulnerar l’article 2 del TUE. I més encara si hom arriba a il·legalitzar partits independentistes i processar penalment governants catalans. Però per què això sigui així cal que els electes i els governants favorables al dret d’autodeterminació del poble català siguin congruents amb els seus plantejaments programàtics essent conscients de plantejar un conflicte jurídic i polític a l’ordre estatal espanyol que no té precedents a escala europea.
Arribat a aqueix punt, la demostració palmària de la inexistència de condicions democràtiques per poder exercir el dret d’autodeterminació és quan estaria legitimada la declaració unilateral d’independència per part del Parlament de Catalunya i hom podria -encara que les institucions catalans estiguessin suspeses- reclamar un reconeixement internacional equiparable a l’assolit en el cas de la independència de Kosovo. Crec que només arribat aqueix moment les institucions de la UE intervindrien davant els fets consumats imposant a les parts alguna mena de negociació, però no abans, ja que la versió oficial és que es tracta d’un assumpte intern espanyol. Sortosament, el canviant escenari internacional ofereix altres oportunitats per trobar aliats a la causa nacional catalana i no estaria de més actualitzar el dossier que l’abril del 1945 Free Catalania i el Consell Nacional de Catalunya van presentar a la conferència preparatòria de la constitució de les Nacions Unides tot reclamant la presa en consideració del cas català (de tots els Països Catalans) com a qüestió pendent de resoldre en el concert de les nacions.
Text revisat el 17 de setembre del 2014.
Notes
(1) La concepció del president Wilson sobre el dret d’autodeterminació dels pobles és estudiada per Michla Pomerance, “The United States and Self-Determination: Perspectives on the Wilsonian Conception”, American Journal of International Law, volum 70 (1976).
(2) Lenin va teoritzar inicialment la concepció comunista del dret d’autodeterminació a una sèrie d’articles publicats l’any 1914 a la revista Prosveschenie.
(3) Jaume Renyer Alimbau, “L’autodeterminació del poble català”, Editorial Mediterrània, Barcelona, (tercera edició), 2004.
(4) L’Instrument de ratificació del Pacte Internacional de Drets Civils i Polítics fou publicat al BOE del 30 d’abril de 1977.
(5) José Antonio de Obieta, El derecho humano de la autodeterminación de los pueblos, Tecnos, Madrid 1985.
(6) Defensor d’aquesta interpretació és, entre d’altres, Enric Fossas al seu article “Auto(in)determinación”, El País (30-12-98).
(7) Morton H. Halperlin i David J. Scheffer, “L’autodeterminació en el nou ordre mundial”, Òmnium Cultural, Barcelona, 1995, pàgina 53.
(8) Diversos autors, “L’aplicació del dret d’autodeterminació com a contribució a la prevenció de conflictes”, Centre UNESCO de Catalunya, 1999.
(9) Rob de Wijk, “Vers une nopuvelle stratégie pour l’OTAN”, Revista OTAN, volumen 46, número 2, 1998.
(10) Adam Rotfeld, “Los conflictos surgen dentro de los estados, no fuera de ellos”, Revista OTAN, vol. 46, número 2, 1998.
(11) Hèctor López Bofill i Uriel Bertran Arrué, “Montenegro sí, Catalunya també”, Ara Llibres, Barcelona, 2006.
(12) Hèctor López Bofill, “L’evolució jurídica cap a l’estat propi”, Revista Catalana de Dret Públic, número especial, STC 31/2010, sobre l’Estatut de Catalunya. També, sobre el cas de Kosovo, Iñigo Urrutia, “Territorial integrity on self-determination approach of The International Court of Justice in the advisory opinion on Kosovo”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, número 16, octubre del 2012.
(13) Jaume Renyer Alimbau “El Projecte de Constitució provisional de la República Catalana de 1928”, dins l’obra col·lectiva, Textos per a la llibertat, Generalitat de Catalunya, Onze de Setembre del 2004.
(14) Josep Maria Terricabras, “Drets dels homes, drets dels pobles” dins el llibre “L’autodeterminació de Catalunya i l’esperança d’Europa”, Llibres de l’Índex, Barcelona, 1992.
(15) Editorial Revista Española de Derecho Administrativo, número 164, maig 2014, pàgina 9.
(16) Hèctor López Bofill, “L’evolució jurídica cap a l’estat propi”, obra citada, pàgina 479.
(17) Hèctor López Bofill, “L’evolució jurídica cap a l’estat propi”, obra citada, pàgina 480.
(18) Consell Assessor sobre la Transició Nacional, Informe número 4, 20 de desembre del 2013, pàgina 18.
(19) Consell Assessor sobre la Transició Nacional, obra citada, pàgina 21.
(20) Consell Assessor sobre la Transició Nacional, obra citada, pàgina 22.
(21) Benjamin Abtan, “Hungría, la amenaza europea”, El País 1 de maig del 2013.
Us ha agradat aquest article? Compartiu-lo!