Jaume Renyer
per l'esquerra de la llibertat
12 de març de 2014
0 comentaris
La viabilitat jurídica del Camp de Tarragona com a ens metropolità
El proppassat 28 de gener la Societat Catalana de Geografia, filial de l’Institut d’Estudis Catalans, conjuntament amb la Diputació de Barcelona, van convocar una jornada de debat sobre “L’organització territorial de Catalunya”, a la qual vaig contribuir amb la intervenció que resumidament reprodueixo a continuació.
1. La definició jurídica de les entitats metropolitanes
Les entitats metropolitanes es defineixen des del punt de vista jurídic com a ens locals integrats pel municipis de grans aglomeracions urbanes que tenen entre els seus nuclis de població vinculacions econòmiques i socials que fan necessària la planificació conjunta i la coordinació de determinats serveis i obres.
Aquesta definició que trobem a l’article 43 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL) justifica la creació d’ens metropolitans davant l’existència de vinculacions econòmiques i socials entre els municipis d’una àrea urbana que requereix la planificació conjunta i la coordinació de determinats serveis i obres. En el cas que ens ocupa és palesa històricament l’existència al Camp de Tarragona d’un triangle format per les que Aantoni Rovira i Virgili anomenava tres ciutats del Camp (Reus, Tarragona i Valls)1 i que en els darrers trenta anys ha ampliat la seva base amb els municipis costaners de Cambrils, Salou i Vila-seca, i en menor mesura d’altres que comparteixen relacions, reptes, problemes i també oportunitats comuns. Aquesta realitat i la necessitat de ser reconeguda jurídicament s’ha posat de manifest per veus autoritzades, tant del món acadèmic, com del socioeconòmic2 sense que fins a la data però hagin tingut traducció amb la creació d’un ens que amb caràcter general hi doni resposta.
2. El marc legal de les entitats metropolitanes
L’article 83.3 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC) estableix que dins de l’organització dels governs locals a Catalunya hi tindran cabuda a més dels municipis i les vegueries, entesos com ens bàsics, les comarques i altres ens supramunicipals que pugui crear la Generalitat d’acord amb la voluntat de col·laboració i associació dels municipis.
L’article 93 de l’EAC estableix a més de forma expressa el reconeixement de les àrees metropolitanes entre aquest ens supramunicipals. El mateix article determina que la creació, la modificació i la supressió, i també l’establiment del règim jurídic d’aquests ens, correspon al Parlament de Catalunya mitjançant llei.
Així doncs a la vista dels esmentats preceptes i la interpretació que ja n’ha fet
el Tribunal Constitucional (entre altres en la STC 214/1989, de 21 de desembre) es pot afirmar que la Generalitat, a diferència de les limitacions que pot patir en relació a l’establiment i la regulació de les vegueries, disposa en l’àmbit dels ens metropolitans de plenes competències i màxima llibertat a l’hora de crear i configurar jurídicament aquests ens.3. La naturalesa jurídica de les entitats metropolitanes.
La resposta jurídica als fets metropolitans pot ser diversa i atendre de forma parcial i voluntària aquesta realitat mitjançant la creació de mancomunitats o consorcis o fins i tot el simple establiment de convenis de col·laboració entre els municipis. No obstant aquestes fórmules que poden esdevenir bons instruments per atendre qüestions concretes o parcials presenten algunes limitacions derivades del seu caràcter institucional, és a dir la limitació del seu objecte i competències i del caràcter purament voluntari de l’associació.
Per contra l’opció establerta a l’EAC, tot i no excloure necessàriament aquestes altres fórmules, sembla orientar els passos cap una concepció més amplia i especialment reforçada de les entitats metropolitanes, que tot i tenir en seu origen en una voluntat municipal preexistent es veurien reforçades pel caràcter imperatiu de la llei una vegada creades.
La Llei 31/2010, de 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) és un exemple d’ens local supramunicipal de caràcter territorial, integrat pels municipis de la conurbació de Barcelona establerts a l’article 2 de la llei, entre els qual hi ha vinculacions econòmiques i socials que fan necessària la planificació de les polítiques públiques i la implantació de serveis d’una manera conjunta (article 1.2). Cal destacar l’atorgament de naturalesa territorial a aquest ens amb les potestats que d’això se’n deriven i l’ampli ventall de competències que se li atribueixen (des de l’urbanisme a la gestió del cicle de l’aigua, passant per les infraestructures i el desenvolupament econòmic entre altres).
4. La creació d’una entitat metropolitana per al Camp de Tarragona
D’acord amb l’exposat fins ara la creació d’una entitat metropolitana per al Camp de Tarragona podria recollir el testimoni de la voluntat ja fa anys expressada de l’articulació comú d’aquest territori mitjançant el consorci del Camp de Tarragona3 i el seu reconeixement legal permetria superar els obstacles ja expressats de la voluntarietat permanent d’una associació com aquella, i de les limitacions que un ens institucional com aquell presenta en relació a la naturalesa territorial que podria tenir l’ens metropolità4.
També presenta com avantatge respecte a les formules associatives locals que l’ens metropolità podria assumir també competències pròpies de l’Administració
Generalitat si així ho considerés oportú. Per a la seva creació seria necessària la convicció d’una majoria del Parlament de Catalunya però, a diferència del que succeeix amb la futura vegueria del Camp de Tarragona, no requeriria del concurs de les Corts espanyoles a l’’hora d’implementar-la. Això esdevé un important avantatge, però no exclou que caldria des del punt de vista procedimental atorgar audiència a l’’Administració de l’Estat, als ajuntaments i altres ens locals afectats (article 43.1 LBRL i 95.1 del TRLMC), i des del punt de vista material tenir ben present quin ha de ser el seu àmbit territorial concret, si ha de coincidir o no plenament amb el de la vegueria, quines han de ser les seves competències i les seves fonts de finançament. Caldria abordar igualment l’aspecte tampoc negligible de la seva organització, en la qual s’ha de preveure la representació de tots els municipis del seu àmbit territorial i la seva coexistència o la seva successió respecte d’altres ens supramunicipals.5. L’encaix entre Diputació, Vegueria i Àrea Metropolitana
Evidentment en aquest darrer aspecte sigui quina sigui l’opció escollida cal evitar la duplicitat i la superposició de competències i funcions. Des d’un punt de vista òptim seria desitjable la màxima simplificació administrativa però el legislador no s’ha pronunciat fins ara respecte a l’extensió total i uniforme de les comarques i les vegueries per tot el país. Això voldria dir que al menys en un primer moment potser haurien de conviure l’entitat metropolitana, les comarques i la futura vegueria. En relació a aquest aspecte caldria valorar la opció ara continguda a l’Avantprojecte de llei de governs locals de Catalunya que planteja la supressió del consell comarcal del Barcelonès i la successió de l’Àrea Metropolitana de Barcelona en els seus drets i obligacions (disposició transitòria primera) també pel que fa a transició de l’actual Diputació de Tarragona cap al model de vegueria que planteja l’Avantprojecte de llei de Governs locals caldria valorar la capacitat de gestió que podria tenir l’Àrea Metropolitana en front de l’actual model d’administració de cooperació i suport tècnic i econòmic vers els municipis que caracteritza les diputacions5. I fins podria ser una resposta alternativa a l’atzucac que plantegen la disposició transitòria primera de la Llei 30/2010, de 3 d’agost de vegueries i la disposició final segona de la Llei 4/2011, de 8 de juny, que ajornen sine die, la constitució dels consells de vegueria.
Per tal d’evitar la duplicitat i superposició esmentades caldria tenir ben presents les competències i funcions d’aquests ens i en cas que hagin de subsistir tenir clar que algunes de les competències que amb caràcter general tenen les comarques i les vegueries arreu del territori català haurien de passar a ser desenvolupades a l’àmbit de l’entitat metropolitana per aquest nou ens. De la mateixa manera caldria tenir en compte que alguns serveis que podrien respondre a les futures competències (gestió de residus, gestió de transports, gestió del cicle de l’aigua) ja són servits amb eficàcia per ens associatius o instrumentals dels municipis inclosos en l’àmbit del futur ens.
El valor sòlid que en molts casos representen aquests i la necessitat una vegada més de no duplicar funcions i serveis haurien de conduir a la conversió o a la participació de l’entitat metropolitana en aquests ens (en el cas de tractar-se de mancomunitats mitjançant una possible successió o transformació en consorcis per donar cabuda a l’ens metropolità o en el cas de societats mercantils l’adquisició o la participació d’aquest en el seu capital social). Tampoc seria descartable, en alguns casos de forma transitòria i en altres de forma estable, la concertació de serveis metropolitans a través dels ens instrumentals municipals ja existents.
Aquesta fórmula podria també ser des del punt de vista polític una alternativa per superar els debats sobre capitalitat entre Reus i Tarragona que van caracteritzar els mesos previs a l’aprovació de la Llei 30/2010, de 3 d’agost, de vegueries. Igualment podria esdevenir, des del punt de vista jurídic, una solució per a la gestió compartida de serveis municipals a la qual d’una manera general fa referència per exemple l’article 26.2 la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’administració local, una llei que cal tenir en compte que a diferència de l’ampli ventall de condicions i limitacions que imposa als municipis o les mancomunitats, no dedica ni una sola línia a les entitats metropolitanes, abonant així la tesi més amunt exposada de la plena llibertat del Parlament de Catalunya respecte a la regulació d’aquesta institució. I finalment des del punt de vista de la gestió una oportunitat per rendibilitzar infrastuctures com les de gestió de residus, les relacionades amb el cicle de l’aigua o altres com les sanitàries o de transport, que requereixen per tal de ser òptimament aprofitades una escala territorial i poblacional suficientment dimensionada.
Notes
1 ROVIRA I VIRGILI, ANTONI., Teatre de la natura. Teatre de la Ciutat, Editorial. Proa, Barcelona , 2000 (p.127-128).
2 L’octubre de l’any 2000 el Consell Comarcal de Tarragonès, el Col·legi d’Enginyers, Camins, Canals i Ports i el Col·legi d’Arquitectes de Catalunya van organitzar lesJornades “Territori i Infraestructures” amb un ventall de ponències que abastaven des de l’economia, el transport, les noves tecnologies, serveis públics, relatives al Camp de Tarragona que en bona part són encara vàlids.
3 NADAL ALBIOL, RAMON “cONSORCI DEL Camp: estructura, organització i objectius”, Revista del Centre de Lectura de Reus, setena època, núm. 9, 4rt trimestre 2004 (p. 17 – 19)
4 RENYER ALIMBAU, JAUME ”Camp de Tarragona, realitat metropolitana”. Cossetània Edicions, Valls, 1999.
5 El projecte de llei de governs locals de Catalunya es va publicar al Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya, número 141, de 9 de setembre de 2013.
Post Scriptum, 13 de febrer del 2015.
El meu treball ha estat publicat al número 78, corresponent al desembre del 2014, de la revista “Treballs de la Societat Catalana de Geografia”, filial de l’Institut d’Estudis Catalans.
Us ha agradat aquest article? Compartiu-lo!