Jaume Renyer
Amb aquest títol, HEIS Elkartea (Centre d’Estudis sobre els Drets Col·lectius) ha publicat un volum que aplega els treballs del seminari cel·lebrat a Arrasate l’abril del 2006 amb el títol de "Drets dels pobles i governança mundial" al qual vaig contribuir amb la ponència que porta per títol "El derecho de autodeterminación en el siglo XXI" que reprodueixo a continuació. Si voleu més informació sobre HEIS Elkartea us podeu adreçar a www.heiscenter.org.
EL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN EN EL SIGLO XXI
I.- INTRODUCCION
II.- LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE AUTODETERMINACION EN EUROPA
a) En los procesos derivados del fin de la política de bloques y de la
descomposición del sistema soviético y yugoslavo.
b) En los procedimientos de resolución de conflictos armados. El caso
de Irlanda del Norte.
c) El reconocimiento de derechos colectivos en el espacio anglosajón y
escandinavo. Gibraltar y el pueblo sami.
III.- LA REIVINDICACIÓN DEL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN EN LOS ESTADOS ESPAÑOL Y FRANCÉS
IV.- EUSKALHERRIA Y PAÏSOS CATALANS: DOS PLANTEAMIENTOS DISTINTOS CON PUNTOS DE CONTACTO
I.- INTRODUCCION
El debate sobre las nuevas formas de gobierno y la redistribución del poder entre estados y organismos internacionales puede ser abordado desde múltiples ópticas: yo partiré de la constatación de que existen hoy en el mundo unos seis mil grupos humanos que se autoidentifican como pueblos y no llegan a doscientos los estados presentes en las Naciones Unidas. Los pueblos sin estado propio buscan formulas que les permitan acceder a la estatalidad o, en su defecto, la garantía de preservar las condiciones de supervivencia como grupo bajo otras soluciones, piénsese en los pueblos indígenas de América que centran sus reivindicaciones en el control del hábitat y los recursos que alberga más que en obtener la independencia. Después de la Segunda Guerra Mundial la ONU ha sido uno de los principales actores de la política internacional, sus declaraciones y resoluciones sobre los derechos individuales y colectivos han servido de punto de referencia a otros organismos como la UNESCO, la OTAN o la OSCE. El derecho de autodeterminación fue uno de los principios fundacionales de las Naciones Unidas y la problemática de su aplicación ha marcado la evolución misma del organismo que ha pasado por cuatro etapas diferenciadas.
En un primer momento se da un reconocimiento genérico del derecho de autodeterminación en la carta fundacional de las Naciones Unidas en 1945, donde consta en los artículos 1, 2 a), 55 y 76, aunque no se perfila su contenido. Tres años más tarde, en 1948, con motivo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos se presentaba teóricamente el momento adecuado para consagrar este derecho, pero no fue así. Las divergencias interpretativas entre los estados miembros sobre su contenido y, sobretodo, la dinámica de bloques y de enfrentamiento entre el mundo capitalista y el comunista, bloquearon su desarrollo normativo a escala mundial. No obstante, en un segundo momento, la dinámica descolonizadora se impone a partir de los años cincuenta y se da una interpretación restrictiva a la libre determinación de los pueblos entendiéndola aplicable exclusivamente a los países en vías de descolonización tal y como se recoge en la declaración sobre la concesión de independencia a los países y pueblos coloniales de 1960.
La tercera etapa la simbolizan los Pactos internacionales de derechos económicos, sociales y culturales y de derechos civiles y políticos de 1966 que ampliaron el horizonte universalizando teóricamente la aplicación del derecho de autodeterminación y estableciendo su conexión directa con el conjunto de derechos incluidos en los Pactos, consolidando su carácter de pieza fundamental en la construcción jurídica de la doctrina de los derechos humanos. En este mismo periodo y en una muestra más de la trayectoria oscilante de las declaraciones de la ONU en esta materia, en 1970 se aprueba la Declaración sobre Principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperación entre los estados, que venía a puntualizar que no necesariamente el derecho de autodeterminación tiene que desembocar en la creación de un nuevo estado y se establecen una serie de cautelas a favor de la protección de la integrada de los estos ya constituidos.
Finalmente, una cuarta etapa se abre con la descomposición fulgurante del bloque soviético, comportando de facto la independencia de las repúblicas que habían integrado la URSS que hacen realidad el teórico derecho a la autodeterminación constitucionalmente garantizado en el régimen soviético. Una nueva Declaración de las Naciones Unidas en 1992 sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales, étnicas, religiosas o lingüísticas obliga a los estados a proteger la identidad de estas minorías dentro de sus territorios, evitando el recurso al derecho de autodeterminación. A pesar del sentido proteccionista en pro de los estados constituidos de esta declaración se ha producido una cierta reactualización del derecho de autodeterminación a partir de los años noventa con casos tan dispares como Quebec o Timor Oriental.
Después de más de medio siglo de vigencia del derecho de autodeterminación en los textos de las Naciones Unidas, la pregunta de quién y como se identifica a un pueblo como sujeto titular de este derecho aún queda sin respuesta, ya que tras numerosas declaraciones el derecho internacional todavía no ha establecido un procedimiento de arbitraje comúnmente aceptado, ni se han especificado los términos de este derecho ni se ha creado en el seno de la ONU un organismo específicamente encargado de resolver los conflictos que sobre su aplicación de plantean en los cinco continentes. Ante esta perspectiva difusa he optado por centrar el análisis en los supuestos de aplicación del derecho de autodeterminación en el contexto europeo en los últimos años, haciendo referencia al conjunto estatal en el que se formulan, las bases jurídicas que justifican su ejercicio y las concepciones políticas que los impulsan.
II.- LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE AUTODETERMINACION EN EUROPA
a) En los procesos derivados del fin de la política de bloques y de la descomposición del sistema soviético y yugoslavo.
A partir de la caída del muro de Berlín en 1989 el sistema soviético se desmorona rápidamente y las repúblicas que integraban la URSS adoptan en sus respectivos parlamentos declaraciones de independencia, que solo excepcionalmente, como en el caso de Estonia (1991), son ratificadas posteriormente mediante referéndum. En la mayoría de los países que se independizan se apela al derecho de autodeterminación para fundamentar las decisiones de los parlamentos pero no hay un proceso de consulta ciudadana previa que conduzca a un acto de soberanía.
El derecho de autodeterminación formaba parte esencial del ideario marxista-leninista que inspiraba la constitución soviética y en ella se basaron los nuevos estados para justificar su ruptura con Moscú. Algo similar sucedió en Yugoslavia, cuando Eslovenia en 1989 inicia desde su parlamento y basándose en el derecho de autodeterminación el proceso hacía la independencia que consumaría en 1991. Croacia y Bosnia siguieron la misma línea y solo lograron la independencia tras cruentas guerras y una tardía, pero efectiva, intervención occidental.
De estos procesos han surgido estados que han adoptado regímenes constitucionales equiparables a las democracias occidentales, como Hungría o Polonia, mientras otros permanecen aún bajo regímenes de transición entre dictadura y democracia, como Serbia, mientras que la Federación rusa ha consolidado un sistema de dominación política que no puede ser calificado de democracia a pesar de la apariencia parlamentaria que adopta. El régimen ruso postcomunista aplica una doctrina de "seguridad nacional" que niega toda reivindicación de las naciones comprendidas en su interior y cierra las puertas a toda formula de resolución negociada de conflictos siendo el caso de Chechenia el exponente más sangriento de esta política de estado impuesta "manu militari" con la complicidad occidental. No hay perspectiva alguna de aplicación del derecho de autodeterminación en el área de influencia rusa, ya que no puede ser considerada como tal la situación "de facto" creada en la república de Transdnistria, una franja de terreno desgajada de Moldavia con la complicidad rusa y no reconocida por ningún estado tras dieciséis años de existencia. Los conflictos nacionales en el interior de la Federación rusa son problemas pendientes sin perspectiva de solución a medio plazo y a los cuales no alcanza la eficacia de las resoluciones de los organismos europeos que deberían velar por la protección de las minorías nacionales (OSCE, Consejo de Europa).
Hoy quedan dos conflictos de la crisis balcánica pendientes de ser resueltos, son los casos de Montenegro y Kosovo. En el caso de Montenegro el referéndum de autodeterminación celebrado el 21 de mayo ha dado como resultado la victoria de la propuesta independentista que supone la desmembración del estado que compartía con Serbia desde los acuerdos constitucionales del año 2003. La política de la Unión Europea no pasa por favorecer la aparición de nuevos estados en el viejo continente, pero esta vez ha tenido que ceder ante la voluntad del gobierno montenegrino por realizar la consulta y ha impuesto unas reglas para el reconocimiento del resultado (50 % de participación y 55% de votos favorables) que son un precedente para otros referéndum que se puedena plantear en el futuro.
En el caso de Kosovo, la intervención internacional a través de la OSCE intenta llegar a un acuerdo de convivencia interétnica no existiendo de momento una fecha para una consulta popular sobre el "status" definitivo del territorio. La posición occidental en este caso es la de propiciar el mantenimiento de la vinculación de Kosovo dentro del conjunto del estado serbio buscando la aplicación a este conflicto de los tratados internacionales de protección de minorías con el fin de preservar a la vez la integridad de los estados y los derechos culturales y lingüísticos de la mayoría albanokosovar.
No queda en Europa central ninguna nación sin estadio propio restan, eso si, minorías nacionales con estado de referencia, (la minoría húngara en Rumania, por ejemplo) y pueblos sin territorio de referencia como los gitanos. En el caso de las minorías húngaras establecidas en los estados limítrofes con Hungría la comunidad internacional ha evitado que prosperase la intención del gobierno húngaro de otorgar un "status" especifico a estas poblaciones y ha dejado a la voluntad de cada estado el otorgamiento de un cierto grado de reconocimiento nacional a estas poblaciones de origen magiar. El caso húngaro evidencia como en este momento histórico el derecho de autodeterminación ha desaparecido del horizonte inmediato para las minorías nacionales en los distintos estados centroeuropeos.
Los precedentes que supusieron en la década de los noventa del siglo pasados la separación de Chequia y Eslovaquia y la reunificación de Alemania no ha tenido continuidad. La separación entre Chequia y Eslovaquia fue una declaración de soberanía adoptada por ambos parlamentos la que llevó a la disolución de la Federación Checa y Eslovaca en 1992. También la reunificación de Alemania en 1990 se produjo apelando al derecho de autodeterminación a partir de una decisión parlamentaria sin consulta popular. El hecho que decisiones de tanta transcendencia se adopten exclusivamente en base acuerdos parlamentarios no devalúa la legitimidad de los mismos ni el carácter básico del derecho de autodeterminación como fundamento de las decisiones adoptadas.
Subsiste en el conjunto germánico-eslavo centroeuropeo una predisposición en la mentalidad jurídica y política favorable (influencia de los pensadores austro-marxistas como Otto Bauer y Karl Renner) al reconocimiento de las realidades nacionales, de los pueblos, que puede tener un grado variable de concreción institucional en cada estado. Esta área geográfica durante el siglo veinte ha visto surgir y resurgir gran numero de nuevos estados y traumáticos cambios de fronteras con desplazamiento de poblaciones por contraposición al área occidental de Europa donde la estabilidad del mapa estatal ha sido la regla general. Recuérdese la decisiva intervención de Alemania y Austria en el reconocimiento de la independencia de Eslovenia y Croacia a diferencia de la actitud obstruccionista adoptada por Francia. Esta predisposición más abierta a las realidades nacionales, menos dogmática en la defensa de los estados constituidos, no se ha traducido en propuestas políticas en esta línea debido a que en los últimos años ha funcionado en el ámbito comunitario el eje París-Berlín en el cual han predominado las posiciones jacobinas francesas como se puede comprobar en el redactado del proyecto de constitución para la UE. Parece que se puede articular en los próximos años un eje Berlín-Londres más predispuesto a un sistema de relaciones flexibles entre los diversos territorios intracomunitarios que puede contribuir a la prevención de conflictos por motivo de la inadecuación de los limites estatales con las realidades nacionales. En este sentido hay que tener en cuenta que en Alemania la última reforma constitucional lleva fecha de 1992, cuando se incrementaron las competencias de los lander, los cuales pueden incluso transferir derechos de soberanía a instituciones regionales transfronterizas (art. 24.1 de la Constitución), previa aprobación del gobierno federal. Por esta vía se pueden alcanzar en los próximos años acuerdos de cooperación que relativicen la rigidez de los limites fronterizos y permitan la reestructuración de espacios culturales y económicos transestatales.
b) En los procedimientos de resolución de conflictos armados. El caso de Irlanda del Norte.
El derecho de autodeterminación ha cobrado actualidad en Europa como formula de resolución de conflictos armados si bien no en acuerdos adoptados por órganos comunitarios de la Unión europea si en resoluciones de organismos dependientes del Consejo de Europa y en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Por lo que respecta al Consejo de Europa es interesante retener el debate previo a la aprobación de la recomendación 134/2003, del Congreso de los poderes Locales y Regionales dependiente de este organismo sobre el papel y las responsabilidades de los poderes locales frente al terrorismo que en el proyecto de declaración final contenía la siguiente consideración dirigida a los estados miembros: "Responder de manera satisfactoria a las aspiraciones legitimas de autodeterminación y autonomía, utilizando como línea directrices los acuerdos internacionales reconocidos, como la carta Europea de Autonomía Local y otros textos pertinentes del Consejo de Europa". En la versión definitiva aprobada el 22 de mayo de 2003 desapareció la referencia al derecho de autodeterminación como fruto de las presiones de ultima hora de los estados centralista con conflictos nacionales pendientes como el Reino de España.
El Consejo de Europa también ha aprobado la resolución 1301, de 26 de septiembre de 2002 sobre la protección de la minoría francófona en Flandes que aplica la doctrina elaborada por esta organización sobre la protección de las minorías nacionales siendo la novedad que lo haga en un caso del área occidental de Europa donde hay gran reticencia a reconocer su existencia como es el caso de Francia. Las convenciones sobre protección de minorías nacionales no incorporan el supuesto del derecho de autodeterminación pero pueden ayudar al reconocimiento de las mismas en estados unitarios que hasta ahora niegan esta eventualidad.
Por lo que atañe al Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la sentencia de 9 de abril de 2002 al tratar de la ilegalización del partido kurdo de Turquía, Partido del Trabajo del Pueblo (HEP) utiliza el siguiente razonamiento sobre el derecho de autodeterminación: "El tribunal acepta que los principios defendidos por el HEP, como el derecho de autodeterminación y el reconocimiento de los derechos lingüísticos no son, en sí mismos, contrarios a los principios fundamentales de la democracia. Asimismo, subscribe el razonamiento de la Comisión europea de derechos humanos sobre el punto siguiente: si se considera que la única defensa de los principios anteriormente citados se resume, por parte de una formación política, en un apoyo a los actos de terrorismo, se disminuirá la posibilidad de tratar las cuestiones relativas a ello en el marco del debate democrático, y se permitiría a los movimientos armados monopolizar la defensa de esos principios, lo que estaría en contradicción con el espíritu del art. 11 y con los principios democráticos en que se basa". Se trata, en resumen, de una invitación a la resolución política de los conflictos nacionales enquistados en la violencia.
Aparte del conflicto de Irlanda del Norte, solo se puede considerar el caso de Euskalherria como conflicto política nacional con expresión armada al que puede aplicársele el derecho de autodeterminación como formula de solución en el ámbito europeo. Esta pendiente de resolución el recurso interpuesto por Batasuna ante el TEDH contra su ilegalización por el Tribunal Supremo pero el argumento utilizado en el caso del partido kurdo al que hacía referencia anteriormente es extrapolable al caso del partido vasco. En el supuesto de un pronunciamiento favorable a la legalidad de Batasuna los efectos de una sentencia en este sentido serían de gran transcendencia para el proceso político que vive actualmente Euskalherria. Por lo que respecta al conflicto kurdo en Turquía, de momento se desarrolla fuera del ámbito comunitario, pero la perspectiva de una eventual incorporación del estado turco a la UE puede convertir a este problema nacional en un conflicto interno de la Unión ya que plantearía la cuestión de los estándares mínimos de democracia que han de cumplir los miembros de la UE que si han de valer para Turquía también ha de suceder lo mismo con Francia. Es decir, si a Turquía se le ha de exigir como mínimo el respeto a los derechos lingüísticos de la población kurda porqué no se ha de proceder de igual manera con Francia respecto a la población vasca o catalana.
El caso del conflicto de Irlanda del Norte es, hasta ahora, el exponente más claro de aplicación del derecho de autodeterminación como formula de solución negociada. El texto del acuerdo de viernes santo de 1998, 10 de abril, es de sobras conocido pero no por ello conviene retener algunas cuestiones significativas. La primera es que el conflicto nordirlandés no es tratado como un problema interno del Reino Unido sino como un conflicto en la resolución del cual están implicados dos estados miembros de la UE que resuelven entre ellos una serie de cuestiones que pueden conducir a una modificación de fronteras en el interior de la Unión si como resultado del ejercicio del derecho de autodeterminación se decide la reunificación de Irlanda en un solo estado. Las instituciones comunitarias han estado al margen del proceso de Irlanda del Norte pero se verán afectadas y tendrán que respetar las resoluciones que se adopten democráticamente. Este es un precedente importante para aquellos conflictos políticos que afectan a más de un estado, como es el caso de Euskalherria y quizás en un futuro también de los Países Catalanes. La modificación consensuada de los límites estatales neutraliza los preceptos del proyecto de Constitución europea que están redactados para preservar la integridad territorial de los estados presuponiendo que esta se puede ver forzada por procedimientos violentos.
La declaración conjunta de los gobiernos de la República de Irlanda y del reino unido en la que aceptan cumplir los compromisos adoptados y respetar el derecho de autodeterminación de los irlandeses es de una gran trascendencia ya que cuando se llegue a realizar el referéndum de autodeterminación será el primer caso de ejercicio de este derecho en el seno de la Unión Europea y podrá servir de precedente para otros conflictos nacionales pendientes de resolución.
Mientras esto no sucede se ha aprobado por parte del parlamento británico la Northern Ireland Act en 1998 que regula el régimen transitorio de autonomía de este territorio. Se crea una asamblea unicameral pero también un fórum Cívico formado por representantes de distintos sectores socioeconómicos y de la sociedad civil que ejerce una función de asesoramiento en materias económicas, sociales y culturales respecto de los órganos de gobierno. Siguiendo la tradición británica de la supremacía del parlamento británico expresamente se declara que este no se ve afectado por los nuevos poderes de la asamblea nordirlandesa pero este principio no supone un impedimento para el cambio de "status" futuro del territorio. No es lo mismo que la supremacía constitucional francesa o española que se interpreta como una barrera infranqueable a todo cambio estructural en una parte del territorio de sus respectivos estados.
El acuerdo de Stormont prevé una serie de instituciones que flexibilizan el carácter compartimentizado de los sistemas políticos británico y irlandés, estableciéndose unos organismos de gobierno conjunto que relativizan las fronteras entre ambos estados. Así se crea el Consejo Ministerial Norte-Sur compuesto por los ejecutivos de Irlanda del norte y del gobierno de la república de Irlanda con el fin de cooperar y planear actuaciones conjunta para toda la isla. También se crea el Consejo Britanico-Irlandés integrado por representantes de los gobiernos británico e irlandés, pero también de las instituciones autonómicas de Irlanda del norte, Escocia y Gales, que se puede ampliar a otros territorios con régimen especial como la isla de Man o las islas del canal. Se trata de un órgano de información y consulta en el que las decisiones se toman por consenso. Finalmente se crea la Conferencia Intergubernamental Británico-Irlandesa entre los ejecutivos británico e irlandés para promover la cooperación bilateral.
c) El reconocimiento de derechos colectivos en el espacio anglosajón y escandinavo. Gibraltar y el pueblo sami.
Ante la ausencia de una constitución formal las principales fuentes escritas del derecho constitucional británico son las leyes del parlamento y el derecho judicial a las que hay que añadir las convenciones. Hay que tener presente que el derecho jurisprudencial se halla sometido a la supremacía de la ley, de modo que puede ser derogado o modificado por esta en cualquier momento ya que los tribunales en ningún caso tienen la potestad de declarar invalida la ley del parlamento. Esta configuración otorga al ordenamiento constitucional británico una gran flexibilidad política ya que la adaptación a las nuevas circunstancias históricas o sociales no ha de enfrentarse con obstáculos jurídico-formales insalvables como sucede en Francia o España.
En la tradición británica, jurídica y política, se ha reconocido siempre la existencia de los diversos pueblos que en distintos periodos de la historia han sido incorporados al Reino Unido que se ha estructurado como un estado unitario. Si bien no mantuvieron sus instituciones propias Escocia, Gales y Irlanda del Norte han mantenido su singularidad en otros ámbitos como el deportivo o en el hecho que las unidades militares del ejercito británico sean de base territorial y usen la simbología propia de su respectiva nación. Ello ha permitido iniciar en 1997 en el Reino Unido de Gran Bretaña y Irlanda del Norte el proceso de "devolution" consistente en otorgar autonomía legislativa a Escocia y Gales. Así pues la ley de autonomía escocesa es formalmente una ley del parlamento británico (Scotland Act), que este puede modificar en cualquier momento. En este sistema funciona efectivamente el principio de lealtad entre parlamentos, razón por la cual no ha habido conflictos de competencias significativos hasta la fecha entre Londres y Edimburgo. En este contexto se esta produciendo en los últimos años un cierto crecimiento de la consciencia nacional en Escocia, que sin las dificultades derivadas del conflicto de Irlanda del norte puede plantear próximamente un nuevo estatuto político que altere la relación actual dentro del Reino Unido.
Otra expresión de esta flexibilidad de la mentalidad jurídica y política anglosajona la tenemos en el caso del Quebec, que ha celebrado por dos veces referendums de autodeterminación, y que ha sido objeto de una resolución de la Corte Suprema del Canadá de fecha 20 de agosto de 1998 en la que se establecen una serie de criterios sobre las condiciones y el procedimiento a seguir en el caso de prosperar la propuesta de acceso a la soberanía del Quebec en un referéndum convocado al efecto. La Corte Suprema no entra a valorar el supuesto a partir de la teoría del derecho de autodeterminación ni en base a las resoluciones de las Naciones Unidas sino que se basa en el principio democrático que inspira el ordenamiento jurídico canadiense al cual se acude para resolver un conflicto político sobre el que no hay antecedentes jurisprudenciales ni internos del Canadá ni internacionales. La Corte Suprema legitima la capacidad del Quebec para tomar la iniciativa unilateral de convocar un referéndum para acceder a la soberanía y solamente impone la condición que el resultado, en caso de ser afirmativo, obtenga una mayoría suficientemente cualificada, estableciendo el deber del estado canadiense de respetar este resultado y negociar solamente la aplicación del mismo a la vez que las autoridades quebequesas han de respetar los derechos de la minoría disconforme con el cambio de estatuto político del territorio. Este pronunciamiento ha sido menospreciado por los constitucionalistas españoles a la vez que inspiraba el proyecto de nuevo estatuto político para Euskadi que propuso el lehendakari Ibarretxe y el congreso español rechazó de plano en 2005.
Finalmente dentro del área anglosajona hay que considerar también el caso de Gibraltar que en 2002 rechazó en referéndum (99% de los votos optaron por el no) las negociaciones hispano-británicas para establecer un régimen de soberanía compartida sobre el peñón. Este mismo año, 2006, el gobierno gibraltareño está elaborando un proyecto constitucional propio basado en el derecho de autodeterminación para dejar de ser un territorio no autónomo dentro del Reino Unido.
En el espacio escandinavo se han dado en el pasado procesos de independencia consensuados entre la partes, así el caso de la separación de Noruega respecto de Suecia en 1905 o de Islandia (estado libre asociado desde 1918 e independiente en 1944) respecto de Dinamarca, estado este último que ha concedido una amplia autonomía tanto a las islas Feroe como a Groenlandia. En febrero de 2005 se celebró la primera conferencia parlamentaria del pueblo sami con la participación de representantes de los territorios habitados por este pueblo en los actuales estados de Noruega, Suecia, Finlandia y Rusia. La declaración final de la conferencia fundamentaba en el derecho de autodeterminación del pueblo sami, amparándose en los Pactos internacionales de las naciones Unidas de 1966, la reclamación de derechos sobre los recursos naturales de su territorio y la protección medioambiental de su hábitat para garantizar la subsistencia de la forma de vida tradicional de este pueblo nómada. Los tres estados escandinavos han respondido positivamente a la declaración del parlamento sami no así Rusia que se niega a negociar sobre la base del derecho de autodeterminación del pueblo sami.
El espacio anglosajón y escandinavo tienen en común que no obstante haber vivido guerras, dominación de un pueblo por otro, han mantenido de forma ininterrumpida regímenes parlamentarios que han permitido consolidar unas tradiciones jurídicas y políticas que llegado el momento han permitido encontrar soluciones a los conflictos nacionales que se han producido en su área. En cambio en los países que han entrado en la epoca moderna con proyectos nacionales basados en el unitarismo jacobino o castellano es más difícil llegar a este tipo de soluciones.
III.- LA REIVINDICACION DEL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN EN LOS ESTADOS ESPAÑOL Y FRANCÉS.
El estado moderno de corte napoleónico se ha caracterizado por la capacidad de uniformización de realidades sociales pluriétnicas y pluriculturales en función de un patrón común dentro de sus limites territoriales. A partir del siglo XIX el modelo francés se extiende y consolida en la mayor parte de Europa siendo referencia sobre la cual se construyen o reformulan los estados español o turco, por poner dos ejemplos de estados unitarios sobre una base plurinacional no reconocida.
El integrismo de estado se ha convertido en una ideología dogmática que pretende substituir al pueblo como sujeto político por el estado estableciendo un vinculo directo entre individuos y estructuras político-administrativas. Las tendencias más reaccionarias del pensamiento político español como Fernando Savater o los promotores del partido "Ciudadanos de Cataluña" hacen una interpretación perversa del liberalismo republicano descontextualizando los derechos individuales, dogmatizándolos en una especie de individualismo político para contraponerlos a unos (inexistentes para ellos) derechos colectivos.
Una muestra de esta ideología es el redactado del articulo primero del proyecto de constitución para la UE que declara que esta nace de la voluntad de los ciudadanos y de los estados. La exclusión de la referencia a los pueblos de Europa se opone manifiestamente a la tendencia a la diversificación del poder en el interior de los estados y al reconocimiento de la pluralidad que se da en algunos países de la UE. Giscard d’Estaing, que presidía la convención redactora del proyecto constitucional, simboliza la influencia política de los estados que tienen una visión integrista de sí mismos y así lo proyectan en el texto constitucional, pensado para hacer un tratado entre estados consistente en establecer un pacto de reestructuración de competencias entre ellos. Significativamente Francia, que ha sido determinante junto al Reino de España en la constitucionalización de este planteamiento integrista, ha rechazado su ratificación en referéndum fundamentalmente por el peso de las tesis denominadas soberanistas, antiliberales y proteccionistas. En la República francesa, el estado es el patrón del país en todos los sentidos de la palabra. El intervencionismo estatal en la vida económica (el denominado modelo francés de servicio público) basado en la exclusión de la libre competencia de sectores enteros de la actividad económica configuran una administración dirigista basada en la creencia de la superioridad sobre la iniciativa privada. Es un sistema político y económico rígido con grandes dificultades para adaptarse a los cambios que la misma dinámica de integración europea genera sobre el declive del cual han advertido las mentes más lúcidas del panorama político francés.
El Estado francés mantiene inalterable el dogma de un único pueblo francés, sin reconocer la existencia de minorías nacionales en su interior. Su vigente Constitución de 1958 sólo reconoce como diferentes los pueblos "d’outre-mer", a los que reconoce el derecho a la libre determinación. Así se puso de manifiesto en el rechazo del Consejo Constitucional al proyecto de ley relativo al estatuto de la colectividad territorial de Córcega de 1991, durante la etapa de gobierno socialista. La expresión "pueblo corso" que figuraba en el artículo primero del proyecto de estatuto fue rechazada porque la noción de "pueblo" se admite referida al pueblo francés y tiene que ser una "categoría unitaria insusceptible de cualquier división".
Francia vive una profunda crisis del modelo de integración "nacional" como han puesto de relieve los recientes disturbios en las periferias de las grandes ciudades y es que el modelo de orden republicano, caracterizado por un igualitarismo abstracto, se muestra incapaz de aceptar la realidad multicultural de la sociedad francesa. Las minorías nacionales bretona, catalana, vasca no tienen fuerza por si solas para agudizar una crisis de estado y el conjunto nacional occitano, teóricamente la nación sin estado de mayor entidad de Europa, no tiene la coherencia interna suficiente para plantear una reivindicación capaz de poner en cuestión el orden estatal francés. A pesar de estos factores la decadencia francesa que se traduce en la perdida de influencia de su modelo de estado es un hecho y no aparecen en el horizonte signos de cambio en el dogmatismo institucional.
Pero fuera de Francia, en otros estados europeos hay elementos de evolución institucional favorables a la descentralización y al reconocimiento de una cierta pluralidad interna, como sucede en Italia y en Bélgica. En Italia, como resultado de la presión en pro de la federalización del estado ejercida por la Liga Norte en los últimos años, se han hecho reformas constitucionales importantes que avanzan en esta línea. La ley constitucional 3/2001, ratificada por referéndum el 7 de octubre del mismo año, modifica parcialmente su vigente Constitución de 1947 en algunos preceptos básicos relativos a la configuración de la autonomía de las regiones y las entidades locales y sus relaciones con la administración estatal. Es interesante constatar la trascendencia de estas modificaciones normativas y compararlas con el sistema constitucional español actual. La primera modificación afecta al artículo 114 que pasa a tener el siguiente redactado: "La República está constituida por los municipios, las provincias, las entidades metropolitanas, las Regiones y el Estado". El contraste con el artículo 137 de la Constitución española es evidente: "El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y las Comunidades Autónomas que se constituyan". Trasladar el redactado italiano al texto español equivaldría a decir: "El Reino de España se organiza territorialmente en municipios, provincias, Comunidades Autónomas y el Estado".
En el nuevo texto italiano, el conjunto del sistema de representación política, que es la República, lo integran varias administraciones territoriales ?una de las cuales es la estatal? con niveles competenciales diferentes. Este redactado parece apuntar hacia un proceso de redistribución del conjunto de las actividades ligadas al interés general, donde el papel del estado queda desprovisto de la función tutelar sobre las otras entidades territoriales, las cuales ven revalorizado su papel de gestores públicos y de agentes políticos con capacidad de señalar las prioridades de desarrollo económico y social de forma concurrente con el estado. Éste, hasta ahora, mantenía una posición de monopolio por lo que se refiere a decidir sobre infraestructuras, redes de transporte, telecomunicaciones, producción, transporte y distribución de energía entre otras materias, las cuales pasarán a ser objeto de legislación concurrente entre el Estado y las Regiones.
Una segunda innovación destacable es la interiorización de los principios del ordenamiento jurídico comunitario que se percibe claramente cuando se especifica que la potestad legislativa del Estado y de las Regiones se ejercerá respetando la Constitución y sin prejuicio de los vínculos derivados del derecho comunitario y los tratados internacionales. También el nuevo redactado que se da al artículo 118 de la Constitución italiana incorpora explícitamente el principio de subsidiariedad para lo que se refiere a la atribución de funciones a las varias administraciones públicas. Y sobretodo es innovadora la previsión de que las Regiones, en materias de su competencia, pueden establecer acuerdos con estados y con entidades territoriales internas de otros estados, en los casos y las materias que una ley del parlamento de la República lo permita. Estas modificaciones constitucionales ponen de manifiesto una tendencia a la redistribución interna de las competencias entre los diferentes niveles de administración, fruto de la dinámica generada por el proceso de construcción europea que se orienta a desproveer a los estados del carácter de instrumentos de dominación política de los pueblos y territorios comprendidos dentro de sus fronteras, para dejar paso a fórmulas de codecisión entre estados y entidades subestatales para crear proyectos integrados pero basados en los principios de subsidiariedad, diversidad y adecuación entre medios y finalidades perseguidas.
En Bélgica, después de la reforma constitucional de 1993, se ha consolidado la evolución hacia un estado federal integrado por comunidades y regiones en base a dos ejes principales: el primero es el reconocimiento de las tres identidades lingüístico-culturales que conviven en el Estado belga: la comunidad flamenca, la francesa y la germanófona. El segundo eje es de carácter político-administrativo en virtud del cual se configuran tres regiones: la flamenca, la de Bruselas capital y Valonia. En junio de 2001 la administración federal traspasó nuevas competencias en materia cultural y fiscal a las regiones. Ante la creciente preponderancia económica y política de la comunidad flamenca, crecen entre los francófonos las opiniones que cuestionan la existencia misma del estado belga y se plantean la reunificación con Francia.
El actual Reino de España es un régimen representativo uninacional que se fundamenta en la dominación de las otras nacionalidades comprendidas dentro de sus límites territoriales. Un régimen basado en la dominación política no es lo mismo que una dictadura, sino un orden establecido compatible con una democracia limitada. Si hacemos caso de las teorías de Max Weber, existe dominación política aunque el parlamento se escoja a través de un procedimiento electoral de corte occidental, en la medida que la misma existencia del orden establecido dentro del ámbito de sus fronteras está garantizado de manera continuada por la amenaza de la aplicación de la fuerza.
En la tradición política española la continuidad y unidad del Estado está por encima de la democracia que se concibe como una concesión más que como un derecho. Esta dominación se corresponde con un sentido de la sumisión que puede ser de dos maneras: debido a la habituación inconsciente, es decir, alienación, o debido a una voluntad de obediencia por parte de los que están subyugados, niegan esta evidencia por interés o por miedo. El Estado no es neutro, es el instrumento de cohesión coactiva en todos los terrenos, desde la planificación de las infraestructuras al reconocimiento de las lenguas no castellanas. La concepción neocesarista del Estado, la radialidad forzada del trazado de las infraestructuras, la persistencia de las políticas que tienden a desarticular los espacios de intercambio tradicionales como el eje mediterráneo, etc., son muestras de la hegemonía de un pensamiento político nacional español que navega a contracorriente de los principios de cooperación, subsidiariedad y diversidad que poco a poco se abren paso en otros estados vecinos.
Existe una ideología de Estado que no puede ser ignorada: "es aquella que toma forma más allá de órdenes y normas primarias, gracias a una transformación que se acompaña de esquemas culturales, educativos y subjetivos". El poder simbólico y comunicacional en manos del Estado se ha incrementado de una manera exorbitante en los últimos decenios, imponiendo reiteradamente el marco informativo español, ocultando y fragmentando el ámbito catalán. Las formas de transmisión de la ideología dominante se han diversificado y modernizado, dejando el aparato policial y represivo en un segundo plano.
El núcleo del poder del Estado recae en la "soberanía" del pueblo español que implica negar la del pueblo catalán y la de los otros pueblos peninsulares. Esta esencia autoritaria del Estado español nace de su origen fruto de la conquista militar de 1512 (Navarra) 1714 (Cataluña) y se ha mantenido inalterada, a pesar de los cambios de régimen de los siglos XIX y XX, hasta llegar a la transición y el establecimiento de las autonomías, que no comportan el reconocimiento de la plurinacionalidad ni el otorgamiento de derechos colectivos a los pueblos que lo integran. Las condiciones que fueron impuestas por los poderes fácticos (Ejército, Iglesia católica) a los redactores de la Constitución, y que estos admitieron introducir, no pueden ser hoy ignorados, ya que fueron determinantes para neutralizar el reconocimiento de las naciones históricas, equiparandolas a las regiones españolas, y negando la posibilidad que haya otro sujeto de decisión soberana que no sea la "nación española".
En el texto constitucional se recogen, ciertamente, los derechos individuales y, en menor medida los derechos sociales, pero se ignoran los derechos de los pueblos. Esta gradación en los derechos, da como resultado un ordenamiento basado en una filosofía política que prima el individualismo, por sobre de aquello que es comunitario, que relativiza todo aquello que hace referencia a los grupos sociales, su diversidad, el pluralismo cultural y lingüístico y culmina el edificio con el igualitarismo abstracto que para todos los ciudadanos garantiza el Estado. En contraposición a lo anterior, existe toda una corriente de pensamiento filosófico y jurídico que considera que los derechos individuales se fundamentan en la existencia de un grupo donde se puede ejercer estas libertades. Este planteamiento vincula los derechos humanos a la idea de justicia, a una visión no estática sino dialéctica de la sociedad y de los grupos que la integran. El derecho a tomar decisiones personales sólo tiene sentido en un marco donde es posible tomar decisiones colectivas, es decir, de autodeterminación. Es en este sentido, que el derecho a la autodeterminación de los pueblos encaja con los derechos humanos colectivos.
No es ésta la mentalidad con la que está redactada la Constitución española ni el ordenamiento que se deriva, fundamentada en una visión individualista de las libertades personales, desvinculadas de las colectivas. En la Constitución no se recoge el derecho a la autodeterminación porque no se reconoce el sujeto colectivo, el pueblo o la nacionalidad, que puede tener derecho. Se establece una ciudadanía española a la que se le atribuyen derechos y deberes, pero se niega que las personas que tienen la consciencia de pertenecer a un grupo con elementos de identidad comunes, territorio, lengua, historia, cultura puedan reclamar el derecho de ser reconocidos legalmente como una nación.
Esta visión de las libertades individuales en contraposición a los derechos colectivos es la columna vertebral que utilizaban los miembros del Foro Babel para defender el derecho individual de los castellanoparlantes ante el derecho colectivo de consolidar la lengua catalana. Se afirma el individuo, (el castellanoparlante) para negar el pueblo, (la nación catalana), el sujeto colectivo de derechos. Las situaciones de hecho que comportan la negación de derechos acaban cediendo si existe un proyecte político que contemple de forma complementaria los derechos individuales, los sociales y los nacionales. La negación de alguno de estos derechos convierte un régimen político en una democracia limitada, como es la española, en la que se encubre el autoritarismo institucionalizado que niega la justicia y la igualdad real entre los pueblos que la integran bajo la apariencia de la defensa de los derechos individuales.
Existen juristas como Herrero de Miñón que defienden la bondad de la Constitución española afirmando que es "estructuralmente abierta" y adecuada para adaptarse a cambios substanciales, pero la realidad desmiente esta afirmación cuando la prioridad política de todos los gobiernos españoles y los partidos de orden que los han sustentado, ha sido el mantenimiento inalterable de ésta, convertida en un dogma, siendo su apelación una razón de Estado por encima de la voluntad de los ciudadanos.
La desnaturalización de las competencias exclusivas de los estatutos de autonomía vasco y catalán ha condicionado de forma irreversible el desarrollo legislativo autonómico y ha conducido el modelo constitucional hacia un sistema restrictivo, petrificado y arbitrario que se autojustifica con argumentos autoritarios faltos de rigor jurídico. La apelación a la constitucionalidad restrictivamente interpretada es la consagración de un sistema petrificado que no admite planteamientos jurídica y democráticamente fundamentados de cosoberanía, de libre asociación o genéricamente de afirmación nacional hechos desde los parlamentos vasco y catalán.
El problema de fondo, que explica el inmovilismo institucionalizado del régimen actual, es su incapacidad para identificar y articular una comunidad nacional española al margen de la vasca, catalana y gallega, que pueda relacionarse en igualdad con éstas, como lo hacen el Reino Unido, Inglaterra con Escocia, Gales y Irlanda del Norte. No hay actualmente teóricos ni políticos castellanos que piensen en términos de refundación sino sólo en la asimilación del conjunto al patrón español.
El actual presidente del gobierno español, Rodríguez Zapatero, abandera un proyecto de reforma institucional difuso que genéricamente denomina "España plural", lo que no es igual a reconocer la plurinacionalidad del estado español. Una transformación en profundidad del Estado español seria la que reconociera la existencia de comunidades nacionales diferentes de la castellana o la española, con unos derechos políticos de soberanía para poder codecidir, si es necesario , las fórmulas de cohabitación en un Estado compuesto en igualdad. Como muestra, habría que declarar lenguas oficiales del Estado también el catalán, el gallego y el vasco y modificar el artículo 2 CE, cuando afirma que: La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria comuna y indivisible de todos los españoles para declarar que el Estado español esta integrado por cuatro nacionalidades: castellana, catalana, vasca y gallega.
Como ha demostrado el rechazo a la propuesta de nuevo Estatuto Político para Euskadi y la neutralización del reconocimiento de la realidad nacional catalana en el estatuto aprobado por el parlamento de Cataluña, no existe una voluntad política real para ir más allá de la recomposición del modelo autonómico vigente.
IV.- EUSKALHERRIA Y PAÏSOS CATALANS: DOS PLANTEAMIENTOS DISTINTOS CON PUNTOS DE CONTACTO
Entre Euskalherria y Països Catalans hay diferencias substanciales pues se trata de dos realidades distintas: mientras que en la primera se da un conflicto político evidente, en la segunda existe una aparente situación normalizada donde la controversia discurre dentro de los cauces de la legalidad constitucional. En el caso vasco se está a las puertas de un proceso de paz, que puede llegar a buen puerto si se respeta el derecho del pueblo a decidir, mientras que en el caso catalán hasta la fecha no se ha planteado el derecho de autodeterminación como objetivo político a medio plazo.
Reconocidas estas diferencias hay también puntos de contacto. El primero de ellos es que tanto Euskalherria como Països Catalans son dos entidades nacionales complejas. Es decir, comparten el hecho de tener el territorio dividido entre los estados español y francés, existiendo además en la parte española diversas comunidades autónomas con diverso grado de adhesión social a la identidad vasca y catalana. El sentimiento de comunidad nacional es más profundo en el caso de Euskalherria, donde Navarra se sitúa en el centro del conflicto. En el caso catalán el sentimiento de comunidad política es muy minoritario en Valencia y Baleares, pero la beligerante hegemonía del españolismo en estos territorios, (encarnado por el Partido Popular), contra toda muestra de catalanidad, incluso en el terreno cultural, solo se explica por el hecho de que subsiste una realidad común que se quiere negar de la forma más brutal. Las dinámicas políticas, aunque aparentemente no lo parezca, están interelacionadas y el auge experimentado por el independentismo en Cataluña en los últimos años reactiva este movimiento político en todo el conjunto y incrementa la hostilidad de la reacción españolista.
Para la continuidad y unidad del Estado español es transcendental que no se consolide un proyecto nacional conjunto para todos los territorios de la comunidad nacional catalana ya que por sus dimensiones demográficas y peso socioeconómico puede llegar a ser en los próximos años el principal problema de estado. No es un hecho casual que en la reciente reforma del estatuto de autonomía de la Comunidad Valenciana se haya introducido, a iniciativa del PP y con el visto bueno del PSOE, la mención expresa al idioma valenciano, pretendidamente diferente del catalán. Desde los organismos oficiales del Estado se viene propugnando esta diferencia ya en los primeros tiempos de la reforma del franquismo como un elemento crucial para evitar la toma de conciencia de una identidad lingüística y cultural compartida.
La unidad territorial presente en el caso vasco no se da, pues, de forma aparente en el caso catalán, solo de forma latente, pero es cuestión de tiempo. En los últimos meses se están dando movilizaciones inconexas en los diversos territorios (antiautopistas en Ibiza, contra la denominación de Septimania en la Cataluña del Norte y por la defensa del país en Valencia) que tienen elementos comunes y que son protagonizados por sectores sociales similares, aquellos que ligan su prosperidad con la del conjunto de la sociedad. Mientras existan núcleos de intelectuales y productores que piensen y trabajen con mentalidad de país, sin dependencia política con respecto a los poderes fácticos y estatales, una nación por muy minorizada que esté, se puede reconstruir. De momento, y a pesar de la sucursalización hegemónica, los sectores más jóvenes y dinámicos de la sociedad catalana tienen capacidad para impulsar un proceso de construcción nacional. El problema es que no hay un proyecto político, ni una clase política, a la altura de este reto.
La situación puede cambiar en los próximos años, ya que el balance de las reformas autonómicas de Valencia y Cataluña se han saldado con dos fracasos notorios desde un punto de vista nacional catalán. El futuro pasa por reintroducir en la dialéctica política la reivindicación del derecho de autodeterminación y en plantear un proyecto nacional susceptible de interesar a la mayoría de la sociedad. En el conjunto de los Països Catalans, el expolio económico y una planificación estatal de las infraestructuras pensadas desde la radialidad de Madrid y con animo de desarticular el eje mediterráneo sobre el que se asienta la comunidad nacional catalana, son los dos principales problemas estratégicos a los que hay que hacer frente. Estas circunstancias no se dan en el caso de Euskalherria pero si que ambos proyectos nacionales tienen un punto en común. Es el reto de lograr el apoyo de una mayoría social, que tanto tiene planteado la globalidad del abertzalismo y como el catalanismo. Está en fase de ser superada la barrera de la violencia que separaba el nacionalismo catalán y el vasco haciendo posible que las complicidades entre ambos movimientos puedan incrementarse en los próximos años. Hay otro punto en común, que es la evolución política que pueda seguir en los próximos años la mayoría social y política española, pero que se escapa las posibilidades de intervención desde la periferia. Sin renunciar, ni mucho menos a la soberanía vasca y catalana, hay que ofrecer una formula de convivencia al resto del Estado como formula de solución a un conflicto estructural al que estamos abocados en los años venideros.
22 de mayo de 2006
Jaume Renyer Alimbau
Presidente del Forum Català pel Dret a l?Autodeterminació
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